Gli emendamenti al DDL Boschi, di riforma del Titolo V della Costituzione, ridisegnano l’attribuzione di competenze legislative in diverse materie. Nella relazione presentata dalla Commissione (cui rimandiamo per un’esame approfondito delle novità in vista, che dovranno essere confermate nei passaggi parlamentari), si leggono le ragioni della Riforma tesa a valorizzare la dimensione delle Autonomie territoriali e, in particolare, la loro autonomia finanziaria (da cui è originato il cosiddetto federalismo fiscale), e l’esigenza di coniugare quest’ultima con le rinnovate esigenze di governo unitario della finanza pubblica connesse anche ad impegni internazionali. Al suo interno anche una riforma del Senato in vista della costituzione di un Senato delle Autonomie: alla Camera dei deputati spetterà la pronuncia in via definitiva sulle leggi, ma al Senato delle Autonomie è riconosciuta la facoltà di deliberare, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, proposte di modificazione su ciascun disegno di legge approvato dalla Camera, ivi inclusi i disegni di legge di conversione dei decreti-legge.
Modifiche all’art. 117 della Costituzione
Il DDL Boschi, come emendato dalla Commissione Affari costituzionali, prevede all’art. 26 modifica all’articolo 117 della Costituzione.Sicurezza sul lavoro
Alla lettera m) è stata aggiunta la competenza esclusiva dello Stato per la definizione di norme generali per la tutela della salute, la sicurezza alimentare e la tutela e la sicurezza del lavoro, materie attualmente rientranti nella competenza concorrente (nel relativo elenco non figura la sicurezza alimentare bensì l’alimentazione), per le quali la novella rimarca, ai fini dell’esigenza di tutele uniformi sul territorio nazionale, un approccio finalistico.
La relazione rimarca che la riconduzione della sicurezza del lavoro alla competenza esclusiva tiene conto del fatto che “le competenze statali e regionali in materia appaiono intrecciate non si presentano «allo stato puro» come constata la giurisprudenza costituzionale e interferiscono tra loro”.
Ambiente
Il disegno di legge, nel colmare talune lacune della riforma effettuata nel 2001, prevede nella lettera s) espressamente la competenza esclusiva in materia di beni paesaggistici; inoltre, la nuova lettera s), del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione, eliminando il riferimento esplicito alla «tutela», dispone la competenza esclusiva dello Stato su ambiente, beni culturali e paesaggistici, con riguardo sia alla tutela sia alla valorizzazione. Se per l’ambiente la soppressione del riferimento alla «tutela» esplicita l’attribuzione alla competenza esclusiva dell’ambiente nella sua interezza, per i beni culturali e paesaggistici, la novella riflette il delicato equilibrio raggiunto dall’interpretazione fornita dalla giurisprudenza costituzionale, in cui la distinzione tra tutela e valorizzazione è stata sfumata a favore dello Stato, riconoscendo a quest’ultimo il potere di adottare regolamenti con riferimento ai beni di sua appartenenza. Di conseguenza, alle regioni spetta la competenza legislativa in materia di valorizzazione dei beni di non appartenenza statale, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore nazionale (come previsto anche dal codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, che detta numerose disposizioni in materia di fruizione e di valorizzazione). Viene quindi semplificato il riparto di competenze legislative tra Stato e regioni, ponendo l’accento in tal caso sulla materia «beni culturali e paesaggistici» piuttosto che sulle funzioni, anche in considerazione del fatto che la tutela del patrimonio storico e artistico è compito affidato alla Repubblica.
Protezione civile
Fra le altre modifiche: nella lettera u) dell’articolo 117 della Costituzione si assegna alla competenza statale il «sistema nazionale e coordinamento della protezione civile»: in base agli orientamenti girusprudenziali sul tema, per l’attuazione degli interventi di emergenza, si provvede con ordinanze di protezione civile, le quali disciplinano uno straordinario, seppur temporaneo, assetto sovrastrutturale di poteri, allo scopo di tutelare l’integrità della vita, dei beni e degli insediamenti. Le sovrapposizioni fra Stato e Regioni, si legge nella Relazione “hanno inciso anche sull’esigenza di direzione unitaria dei servizi di emergenza e delle funzioni relative alle attività tecnico-operative volte ad assicurare i primi interventi al verificarsi di eventi calamitosi”.
Infrastrutture trasporto ed energia
Le nuove lettere u), v) e z) attribuiscono alla competenza esclusiva dello Stato le «norme generali sul governo del territorio», nonché le materie relative a «produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia», «infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e relative norme di sicurezza; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale».
La competenza esclusiva nelle materie sopracitate, secondo la Relazione, fa sistema con quella prevista in materia di procedimento amministrativo e di ambiente: “l’imputazione al decisore statale della regolazione dei diversi procedimenti in materia di attività economiche non potrà che favorire una migliore tutela dei diversi e talora contrastanti interessi coinvolti — si pensi ad esempio all’intreccio degli interessi riconducibili alle materie dell’ambiente, dell’energia, dei trasporti e delle infrastrutture –, nonché imprimere una significativa accelerazione ai processi di semplificazione delle procedure amministrative, evitando quel gioco di veti incrociati derivante dalla sovrapposizione di competenze che ha fatto scivolare il nostro Paese in fondo ad una serie di classifiche internazionali di competitività”.
Le materie di competenza delle regioni
Il nuovo terzo comma dell’articolo 117 della Costituzione, l’esercizio della potestà legislativa delle regioni è previsto non solo per tutte le altre materie o funzioni non espressamente riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, ma, secondo la più volte citata prospettiva finalistica che si è inteso adottare, viene riferito agli ambiti funzionali «propri» della legislazione regionale.Tali ambiti sono indicati in modo non tassativo, con riguardo alla pianificazione e alla dotazione infrastrutturale del territorio regionale e alla mobilità al suo interno, all’organizzazione dei servizi alle imprese, dei servizi sociali e sanitari e, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche, dei servizi scolastici, nonché all’istruzione e formazione professionale. Sono, questi, i principali settori in cui il legislatore regionale potrà definire sistemi normativi tesi alla valorizzazione delle specificità dei territori, ma coerenti con gli indirizzi dettati dal legislatore statale all’esito di un procedimento legislativo in cui l’intervento del Senato delle Autonomie è chiamato a svolgere un ruolo fondamentale.
La novella all’articolo 117, nel nuovo quarto comma, introduce la cosiddetta «clausola di supremazia», in base alla quale la legge statale, su proposta del Governo che se ne assume la conseguente responsabilità, può intervenire su materie o funzioni che non sono di competenza legislativa esclusiva dello Stato, se lo richiede la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o lo rende necessario la realizzazione di programmi o di riforme economico-sociali di interesse nazionale.
Con il nuovo quinto comma dell’articolo 117, il disegno di legge delinea un meccanismo di delega legislativa finalizzato a prevedere uno strumento di flessibilità del riparto delle competenze tra lo Stato e regioni: si prevede la facoltà per lo Stato, previa intesa con le regioni interessate, di delegare alle regioni o ad alcune di esse, anche su loro richiesta, con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti della Camera dei deputati, l’esercizio della funzione legislativa, in materie o funzioni di sua competenza esclusiva. La delega può essere circoscritta ad un tempo limitato; dall’ambito di materie o funzioni in relazione alle quali è possibile con legge delegare l’esercizio della funzione legislativa sono tuttavia escluse alcune materie di particolare delicatezza, quali: a) l’ordine pubblico e la sicurezza, salva la polizia amministrativa locale; b) la cittadinanza, lo stato civile e le anagrafi; c) la giurisdizione e le norme processuali, l’ordinamento civile e penale e la giustizia amministrativa, salva l’organizzazione della giustizia di pace. Viene inoltre specificato che la legge che delega le funzioni legislative disciplina altresì l’esercizio delle funzioni amministrative corrispondenti, nel rispetto dei principi degli articoli 118 (sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza) e 119 (autonomia e risorse finanziarie) della Costituzione.
Le ragioni di riforma del Titolo V
Riportiamo alcuni aspetti legati al meccanismo di riforma del Titolo V, riportate nella Relazione, utili alla comprensione della riforma nel suo insieme: l’obiettivo è “rendere più fluidi i rapporti tra i poteri legislativi e più flessibili i criteri di riparto delle competenze legislative” e favorire l’integrazione delle Autonomie territoriali nelle politiche legislative, anche attraverso la nuova composizione del Senato. Si intende, di fatto, superare l’attuale assetto, fondato su una rigida ripartizione legislativa per materie, in favore di una regolazione delle potestà legislative ispirata a una più flessibile ripartizione anche per funzioni, superando il riferimento alle materie di legislazione concorrente e alla mera statuizione da parte dello Stato dei princìpi fondamentali entro i quali può dispiegarsi la potestà legislativa regionale e includendo nei criteri di ripartizione delle competenze legislative anche una prospettiva funzionale-teleologica, che riguarda sia lo Stato sia le regioni.Pertanto:
-si riconduce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato di alcune materie e funzioni, originariamente attribuite alla legislazione concorrente;
-si attribuisce alla potestà legislativa in ogni materia e funzione non espressamente riservata alla legislazione esclusiva dello Stato, consequenziale alla soppressione delle materie concorrenti accompagnata dalla specificazione, ancorché non esaustiva e tassativa, delle finalità proprie della legislazione regionale;
-si introduce una «clausola di supremazia», in base alla quale la legge statale, su proposta del Governo che se ne assume dunque la responsabilità, può intervenire su materie o funzioni che non sono di competenza legislativa esclusiva dello Stato, allorché lo richiedano esigenze di tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o lo renda necessario la realizzazione di programmi o di riforme economico-sociali di interesse nazionale;
-si prevede la facoltà per lo Stato di delegare, con legge approvata a maggioranza assoluta della Camera, l’esercizio della funzione legislativa (disciplinando al contempo l’esercizio delle funzioni amministrative corrispondenti), in materie o funzioni di sua competenza esclusiva – salvo alcune eccezioni per le materie di maggiore delicatezza sul piano istituzionale – alle regioni o ad alcune di esse, anche per un tempo limitato;
-viene riaffermato il principio della tendenziale simmetria tra potestà regolamentare e competenze legislative dello Stato e delle regioni, fatta salva la possibilità di delega dello Stato di tale potestà nei confronti di queste ultime.
Il disegno di legge introduce, infine, una previsione di carattere generale, diretta a specificare che le funzioni amministrative – i cui criteri di attribuzione tra i livelli di governo rimangono incentrati sui principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione – debbono essere esercitate in modo da assicurare i principi della semplificazione e della trasparenza dell’azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori.
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