Norme tecniche per le Costruzioni 2018
QUESITO
Abbandono rifiuti: le responsabilità del proprietario del terreno
fonte: 
Redazione Banca Dati Sicuromnia
area: 
Tutela ambientale
Abbandono rifiuti: le responsabilità del proprietario del terreno Il quesito pervenuto alla Banca Dati Sicuromnia riguarda un caso di rinvenimento di rifiuti su un terreno, da parte di terzi e indaga le responsabilità del proprietario anche di fatto del terreno. Risponde Rocchina Staiano, Docente in Diritto della previdenza e delle assicurazioni sociali ed in Tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro all'Univ. Teramo.

Il quesito

In caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi, il proprietario o comunque il titolare in uso di fatto del terreno o anche colui che si trova in condizioni di vicinanza geografica con lo stesso può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l'elemento soggettivo del dolo o della colpa? Lo stesso soggetto può essere destinatario di ordinanza del sindaco di rimozione e rimessione in pristino?

Secondo l'Esperto

Nell'attuale sistema normativo, l'obbligo di bonifica dei siti inquinati grava, in primo luogo, sull'effettivo responsabile dell'inquinamento stesso, mentre la mera qualifica di proprietario o detentore del terreno inquinato non implica di per sé l'obbligo di effettuarne la relativa bonifica.
In tal senso disponevano già il D.Lgs. 22/1997 (c.d. decreto "Ronchi") ed il D.M. n. 471 del 1999 ed allo stesso modo era orientata la giurisprudenza (ex plurimis: TAR Lombardia, Milano, sez. I, 8.11.2004, n. 5681, per la quale l'ordine di bonifica può essere posto a carico dei proprietari solo se responsabili o corresponsabili dell'illecito abbandono; TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 7.9.2007 n. 5782 e 18.12.2007, n. 6684 ; Cons. Stato, Sez. VI 5.9.2005 n. 4525). La fattispecie del mero abbandono o deposito di rifiuto-che coinvolge anche i proprietari delle aree- va distinta da una situazione di vero e proprio inquinamento di un determinato sito, che è invece disciplinata dall'art. 17 dello stesso D.Lgs. 22/1997 -seguito dal Regolamento Attuativo di cui al D.M. 25 ottobre 1999, n. 471- che disciplina la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, ponendone l'obbligo a carico dei responsabili dell'inquinamento (comma 2); demandando al Comune (comma 9), ove i responsabili non provvedano o non siano individuabili, la realizzazione d'ufficio dei relativi interventi; e disponendo che detti interventi costituiscano onere reale sulle aree inquinate (comma 10), con relativa spesa è assistita da privilegio speciale immobiliare sulle aree stesse oltre che da privilegio generale mobiliare (comma 11).
Il suindicato assetto normativo sul dovere di bonifica è stato confermato dal vigente D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che pone l'obbligo di bonifica in capo al responsabile dell'inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l'onere di ricercare ed individuare (artt. 242 e 244 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152), mentre il proprietario non responsabile dell'inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera "facoltà" di effettuare interventi di bonifica (art. 245); nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l'esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253).

Il complesso di questa disciplina, conforme al diritto comunitario, appare ispirata al cosiddetto principio del "chi inquina paga", da intendersi in senso sostanzialistico, secondo il principio di effettività come criterio guida nell'interpretazione del diritto comunitario ambientale, sancito con sent. della Corte di Giustizia Ce 15 giugno 2000 (in causa Arco).
Detto principio del "chi inquina paga" consiste, in definitiva, nell'imputazione dei costi ambientali (c.d.ovvero costi sociali estranei alla contabilità ordinaria dell'impresa) al soggetto che ha causato la compromissione ecologica illecita (poiché esiste una compromissione ecologica lecita data dall'attività di trasformazione industriale dell'ambiente che non supera gli standards legali).
Inoltre, l'art. 14, 3 comma, del D.Lgs. 22/1997, dispone: "fatta salva l'applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate".
Al comma 1 del medesimo articolo, invece, si stabilisce, in termini più generali, che "l'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati".
L'esegesi della norma è tracciata da Cons. Stato, Sez. V, 25 agosto 2008, n. 4061, la quale, ha precisato che, "in tema di abbandono di rifiuti, la giurisprudenza amministrativa, già con riferimento alla misura reintegratoria prevista e disciplinata dall'art. 14 del D.Lgs. 22/1997 (c.d. "Decreto Ronchi"), statuì che il proprietario dell'area fosse tenuto a provvedere allo smaltimento solo a condizione che ne fosse dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell'illecito abbandono di rifiuti, per aver posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. V, 25.1.2005, n. 136), escludendo, conseguentemente, che la norma configurasse un'ipotesi legale di responsabilità oggettiva (vieppiù, per fatto altrui).

In particolare, viene affermata l'illegittimità degli ordini di smaltimento di rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua sola qualità, ma in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione (quand'anche fondata su ragionevoli presunzioni o su condivisibili massime d'esperienza), dell'imputabilità soggettiva della condotta.
I suddetti principi "a fortiori" si attagliano al disposto di cui all'art. 192 del D.Lgs. 152/2006, dal momento che siffatta disposizione legislativa non soltanto riproduce il tenore dell'abrogato art. 14 del il D.Lgs. 22/1997, con riferimento alla necessaria imputabilità a titolo di dolo o colpa, ma, in più, integra il precedente precetto, precisando che l'ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente "in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo".

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