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La sicurezza nei cantieri: dal crollo di Firenze al caso dei subappalti a cascata

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Il disastro sul lavoro, recentemente avvenuto presso il cantiere Esselunga di Firenze, nel quale hanno perso la vita cinque lavoratori, ha rappresentato l’ennesima occasione per una rivisitazione delle norme che regolano le attività di lavoro nell’ambito degli appalti e dei cosiddetti subappalti.

È noto come il clamore e l’indignazione che si sono sviluppati intorno al tragico evento di Firenze abbiano indotto le Istituzioni ad avviare una riflessione sulle possibili misure da adottare in risposta ad un fenomeno, come quello delle morti sul lavoro, che appare tragicamente inarrestabile.

Vediamo di seguito le reazioni istituzionali all’incidente (con la recente riesumazione della patente a punti, ora a “crediti” e cosa prevede la nostra normativa per i casi di subappalto alla luce del nuovo Codice dei Contratti pubblici.

Crollo del cantiere Esselunga di Firenze: le reazioni del Governo

Il disastro sul lavoro, recentemente avvenuto presso il cantiere Esselunga di Firenze, nel quale hanno perso la vita cinque lavoratori, ha rappresentato l’ennesima occasione per una rivisitazione delle norme che regolano le attività di lavoro nell’ambito degli appalti e dei c.d. subappalti.

È noto come il clamore e l’indignazione che si sono sviluppati intorno al tragico evento di Firenze abbiano indotto le Istituzioni ad avviare una riflessione sulle possibili misure da adottare in risposta ad un fenomeno, come quello delle morti sul lavoro, che appare tragicamente inarrestabile.

L’esito è stata la predisposizione da parte del Governo di un primo pacchetto di misure, che sono state oggetto di confronto con le Parti sociali, inserite nel  decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, recante “Ulteriori disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)”. Misure che, come si legge sul sito della Presidenza del Consiglio, si aggiungono al recente incremento del numero delle forze ispettive che permetterà nel 2024 di aumentare l’attività investigativa del 40% rispetto allo scorso anno, e che consistono nello sblocco delle assunzioni e nell’apertura di un nuovo concorso per incrementare il contingente degli ispettori del lavoro, del nucleo ispettivo Carabinieri e del personale ispettivo di Inps e Inail. Previsti anche il coordinamento delle attività ispettive e il potenziamento del sistema sanzionatorio in relazione ai subappalti e alla somministrazione illecita e fraudolenta. Obiettivi prioritari sono infine il regime della qualificazione delle imprese e la formazione, che deve riguardare sia i lavoratori che il datore di lavoro, e la salvaguardia delle imprese regolari con l’introduzione della Patente a crediti.

Le misure appena accennate sono contenute nel cap. VIII “Disposizioni urgenti in materia di lavoro” del citato Decreto n. 19/2024, agli artt. 29 (“Disposizioni in materia di prevenzione e contrasto del lavoro irregolare”), 30 (“Misure per il rafforzamento dell’attività di accertamento e contrasto delle violazioni in ambito contributivo”), 31 (“Ulteriori disposizioni urgenti in materia di lavoro”).

Cosa prevede la normativa italiana in tema di subappalto

Ad oggi la materia dei subappalti, per quanto attiene al regime dei contratti pubblici, è contenuta nel D. Lgs. n. 36 del 2023, in particolare nell’art. 119. Norma che regola per l’appunto il contratto di subappalto, che ha riscritto, con alcune modifiche significative, il precedente art. 105 del D. Lgs. n. 50 del 2016. Una rivisitazione resasi necessaria, soprattutto, per la necessità di adeguare il diritto interno alle normative europee. Quanto all’appalto/subappalto privato assumono rilievo gli artt. 26 e 27 del D. Lgs. n. 81 del 2008, nonché il titolo IV dello stesso Decreto in tema di cantieri temporanei o mobili (norme che saranno oggetto di esame in un prossimo contributo).

La normativa dei contratti pubblici

L’art. 119 (Subappalto) del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici) prescrive al primo comma che i “soggetti affidatari dei contratti eseguono in proprio le opere o i lavori, i servizi e le forniture compresi nel contratto. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 120, comma 1, lettera d), la cessione del contratto è nulla. È altresì nullo l’accordo con cui a terzi sia affidata l’integrale esecuzione delle prestazioni o lavorazioni appaltate, nonché la prevalente esecuzione delle lavorazioni relative alla categoria prevalente e dei contratti ad alta intensità di manodopera.

Un primo aspetto, pertanto, è costituito dal divieto di affidare a terzi l’integrale esecuzione delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto.

La norma, dopo aver disposto che è ammesso il subappalto secondo le disposizioni contenute nello stesso articolo, ne dà una definizione, chiarendo che il subappalto è “il contratto con il quale, l’appaltatore affida a terzi l’esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto, con organizzazione di mezzi e rischi a carico del subappaltatore”. Costituisce, comunque, subappalto di lavori qualsiasi contratto stipulato dall’appaltatore con terzi avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l’impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell’importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro e qualora l’incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell’importo del contratto da affidare.

La medesima disposizione contempla quindi una serie di misure volte a garantire la genuinità e regolarità del subappalto (è previsto un parere delle Prefetture competenti, l’indicazione nei documenti di gara delle prestazioni o lavorazioni oggetto  del contratto da eseguire a cura dell’aggiudicatario, in ragione delle specifiche caratteristiche e di altri aspetti dell’appalto, il controllo delle attività di cantiere e più in generale dei luoghi di lavoro o di garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori ovvero di prevenire il rischio di infiltrazioni criminali), dalle quali si prescinde ove risulti che i subappaltatori siano iscritti nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori di cui al comma 52 dell’articolo 1 della legge 6 novembre 2012, n. 190, oppure nell’anagrafe antimafia degli esecutori istituita dall’articolo 30 del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229.

Recependo gli approdi della giurisprudenza e della dottrina prevalenti, viene precisato al comma 3 dell’art. 119 che tra le attività che non si configurano come subappalto, vi sono, tra le altre, le prestazioni o attività secondarie, accessorie o sussidiarie rese da lavoratori autonomi o in forza di contratti continuativi di cooperazione.

Il subappalto “a cascata”: cos’è e come è regolato?

Come accennato, l’art. 119 del d. lgs. n. 36 ha riscritto, in un rapporto di continuità, il vecchio art.105 del d. lgs. n. 50 del 2016, introducendo tuttavia alcune importanti modifiche.

Una di queste attiene per l’appunto alla disciplina del c.d. subappalto “a cascata”, ossia l’appalto ulteriore rispetto a quello originario, nel quale l’affidatario diventa appaltante/committente del nuovo soggetto che assume la veste di affidatario/appaltatore. Ipotesi che il citato art. 105, al comma 19, vietava espressamente, disponendo, al riguardo, che “l’esecuzione delle prestazioni affidate in subappalto non può formare oggetto di ulteriore subappalto”.

Il comma 17 dell’art. 119, intervenendo su questa fattispecie, consente invece alle stazioni appaltanti di indicare “nei documenti di gara le prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto che, pur subappaltabili, non possono formare oggetto di ulteriore subappalto, in ragione delle specifiche caratteristiche dell’appalto e dell’esigenza, tenuto conto della natura o della complessità delle prestazioni o delle lavorazioni da effettuare, di rafforzare il controllo delle attività di cantiere e più in generale dei luoghi di lavoro o di garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori oppure di prevenire il rischio di infiltrazioni criminali”.

Viene così meno il generalizzato  divieto dei cosiddetti “subappalti a cascata”, sebbene, come sopra ricordato, rimangano nulli l’accordo di cessione del contratto di appalto (salvo che si tratti di modificazioni soggettive dell’aggiudicatario o di subentro per una delle vicende individuate dall’art. 120, comma 1, lettera d), nonché l’accordo che affidi ad un terzo l’integrale esecuzione delle prestazioni o lavorazioni appaltate, o anche la prevalente esecuzione delle lavorazioni relative alla categoria prevalente e dei contratti ad alta intensità di manodopera.

Le condizioni per affidare in subappalto

Il quarto comma dell’art. 119 detta le condizioni affinché l’aggiudicatario possa affidare in subappalto le opere o i lavori, i servizi o le forniture compresi nel contratto, previa autorizzazione della stazione appaltante a condizione che: a) il subappaltatore deve essere qualificato per le lavorazioni o le prestazioni da eseguire; b) non devono sussistere a suo carico le cause di esclusione di cui agli artt. 94 e ss. del Codice; c) all’atto dell’offerta devono essere stati indicati i lavori, i servizi, le forniture, o le parti di essi da subappaltare. Il contratto di subappalto va trasmesso alla stazione appaltante almeno venti giorni prima della data di effettivo inizio dell’esecuzione delle relative prestazioni (art. 119, comma 5).

Il contraente principale e il subappaltatore sono responsabili in solido nei confronti della stazione appaltante per le prestazioni oggetto del contratto di subappalto. L’aggiudicatario è responsabile in solido con il subappaltatore per gli obblighi retributivi e contributivi, ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276 (art. 119, comma 6).

Appalti e subappalti: gli aspetti e le norme di sicurezza sul lavoro

La normativa in questione detta specifiche norme in tema di salute e sicurezza sul lavoro da garantire in tali contesti che, come noto, e come le tragiche esperienze di questi giorni dimostrano, presentano elementi di criticità, soprattutto per quanto concerne l’individuazione dei soggetti su cui gravano le diverse posizioni di garanzia, non esclusa, è il caso di rammentare, la titolarità di un ruolo che il legislatore considera fondamentale, su cui fortemente ha inciso il quadro ridisegnato dal Testo Unico di Sicurezza (D. lgs. n. 81/2008), quale è quello della rappresentanza (aspetto che sarà, anch’esso, oggetto di approfondimento in un successivo contributo).

L’articolo 119, al comma 12 del TUS, prevede che l’affidatario corrisponda i costi della sicurezza e della manodopera, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso; la stazione appaltante, sentito il direttore dei lavori, il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione oppure il direttore dell’esecuzione, provvede alla verifica dell’effettiva applicazione della presente disposizione. L’affidatario è solidalmente responsabile con il subappaltatore degli adempimenti, da parte di quest’ultimo, degli obblighi di sicurezza previsti dalla normativa vigente.

Per i lavori, nei cartelli esposti all’esterno del cantiere devono essere indicati anche i nominativi di tutte le imprese subappaltatrici (comma 13)

Al comma successivo (comma 15) è poi previsto che i piani di sicurezza di cui al decreto legislativo del 9 aprile 2008, n. 81 siano messi a disposizione delle autorità competenti preposte alle verifiche ispettive di controllo dei cantieri. L’affidatario è tenuto a curare il coordinamento di tutti i subappaltatori operanti nel cantiere per rendere gli specifici piani redatti dai singoli subappaltatori compatibili tra loro e coerenti con il piano presentato dall’affidatario. Nell’ipotesi di raggruppamento temporaneo o di consorzio, l’obbligo incombe sul mandatario. Il direttore tecnico di cantiere è responsabile del rispetto del piano da parte di tutte le imprese impegnate nell’esecuzione dei lavori.

Nel prossimo articolo affronteremo la giurisprudenza di legittimità delle principali figure di cantiere in applicazione del Testo Unico di Salute e Sicurezza.

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Avvocato, esperto di salute e sicurezza sul lavoro. Capo redattore di Notiziario di Giurisprudenza del Lavoro.

Angelo Giuliani

Avvocato, esperto di salute e sicurezza sul lavoro. Capo redattore di Notiziario di Giurisprudenza del Lavoro.