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Appalti e contratti

Riforma del Codice dei contratti pubblici: Legge Delega in Gazzetta

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In Gazzetta la Legge Delega di riforma dei Contratti pubblici – LEGGE 21 giugno 2022, n. 78 (Delega al Governo in materia di contratti pubblici -GU Serie Generale n.146 del 24-06-2022) in vigore dal prossimo 9 luglio 2022. Delega il Governo ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi relativi alla disciplina dei contratti pubblici.

  • Quali sono i riferimenti alla sicurezza del lavoro?
  • Quali sono gli obiettivi della riforma dei contratti pubblici 2022?
  • Come verrà attuata e sulla base di quali principi il Governo emanerà i prossimi decreti (e su quali argomenti)? Qual è poi il collegamento con l’attuazione del PNRR?
  • E quali altri passi sono stati fatti, finora per riformare la disciplina dei contratti pubblici per adeguarla alle disposizioni europei e soddisfare le richieste europee?

Per approfondire sul suo contenuto suggeriamo la consultazione del Dossier diffuso da Camera che riporta le correzioni emerse durante il passaggio parlamentare in Sede Referente presso la VIII Commissione della Camera dei deputati (così segnalate nel testo che segue).

Riforma dei contratti pubblici: i richiami alla sicurezza sul lavoro

Fra i principi della riforma delega emergono diversi richiami al mondo della sicurezza sul lavoro:

  • nel perseguimento di obiettivi di stretta aderenza alle direttive europee, la direttiva raccomanda l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione corrispondenti a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse, ferma rimanendo l’inderogabilità delle misure a tutela del lavoro, della sicurezza, del contrasto al lavoro irregolare, della legalità e della trasparenza;
  • nel caso di ricorso ad automatismi nella valutazione delle offerte e nei casi tipizzati di ricorso per l’aggiudicazione al solo criterio del prezzo o del costo, i costi della manodopera e della sicurezza devono essere sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso;
  • nell’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, occorre garantire le stesse tutele economiche e normative per i lavoratori in subappalto rispetto ai dipendenti dell’appaltatore e contro il lavoro irregolare;
  • nel caso di forniture provenienti da Paesi non appartenenti all’Unione europea, la Legge Delega richiede misure atte a garantire il rispetto di criteri ambientali minimi e dei diritti dei lavoratori.

Riforma dei contratti pubblici: obiettivi

L’obiettivo del Disegno di legge delega sui contratti pubblici è adeguare la disciplina dei contratti pubblici a quella del diritto europeo e ai principi espressi dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, interne e sovranazionali.

Inoltre, tende a razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente per evitare l’avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione europea e di giungere alla risoluzione delle procedure avviate.

Delega per la riforma dei contratti pubblici: come attuarla?

Il disegno di legge disciplina il procedimento di adozione dei decreti legislativi, prevedendo che essi saranno adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili, di concerto con i Ministri competenti.

Viene inoltre autorizzata l’emanazione di decreti legislativi correttivi o integrativi che potranno essere adottati entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi principali, sempre nel rispetto dei medesimi principi e criteri direttivi.

Principi della riforma della normativa degli appalti

Il Parlamento ha diffuso i principi e criteri direttivi a cui dovrà attenersi il Governo nell’esercizio della delega:

  • garantire il perseguimento di obiettivi di coerenza e stretta aderenza alle direttive europee attraverso l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione corrispondenti a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse, ferma rimanendo l’inderogabilità delle misure a tutela del lavoro e della sicurezza;
  • procedere alla revisione delle competenze dell’Autorità nazionale anticorruzione in materia di contratti pubblici al fine di rafforzarne le funzioni di vigilanza;
  • ridefinire la disciplina in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti al fine di conseguire una loro riduzione numerica;
  • favorire la partecipazione da parte delle micro e piccole imprese, e la possibilità di procedere alla suddivisione degli appalti in lotti sulla base di criteri qualitativi o quantitativi;
    In sede referente, è stata aggiunta la previsione di criteri premiali per l’aggregazione di impresa, nel rispetto dei principi unionali di parità di trattamento e non discriminazione tra gli operatori economici e l’obbligo di motivare la decisione di non procedere alla suddivisione in lotti dell’appalto da parte della stazione appaltante.
  • semplificare la disciplina dei contratti pubblici che abbiano un importo inferiore alle soglie di rilevanza europea, con divieto per le stazioni appaltanti di utilizzare il sorteggio o altro metodo di estrazione casuale dei nominativi, se non in presenza di situazioni particolari, e l’obbligo del rispetto del principio di rotazione nelle procedure di scelta del contraente;
    In sede referente, il criterio di delega è stato integrato con il riferimento al rispetto del principio di rotazione nelle procedure di scelta del contraente.
  • semplificare le procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali, nonché in innovazione e ricerca e in innovazione sociale, anche al fine di perseguire gli obiettivi dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, prevedendo altresì misure volte a garantire il rispetto dei criteri di responsabilità energetica e ambientale nell’affidamento degli appalti pubblici in particolare mediante la definizione dei criteri ambientali minimi da rispettare obbligatoriamente;
    In sede referente, è stato precisato che la semplificazione delle procedure deve essere finalizzata anche alla realizzazione di investimenti in innovazione sociale.
  • introdurre l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, in relazione alle diverse tipologie di contratti pubblici, un regime obbligatorio di revisione dei prezzi;
    In sede referente, è stato introdotto un ulteriore obbligo di inserimento nei bandi delle stazioni appaltanti riguardante il costo da rinnovo dei CCNL nazionali sottoscritti dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, applicabili in relazione all’oggetto dell’appalto e delle prestazioni da eseguire anche in maniera prevalente.
  • prevedere l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire delle specifiche clausole sociali volte a garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato nonché le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa;
    In sede referente è stato aggiunto l’obbligo che le clausole sociali prevedano, al fine di contrastare il lavoro irregolare, che per i lavoratori in subappalto vengano garantite le stesse condizioni economiche e normative dei dipendenti dell’appaltatore (non si rimette più al legislatore delegato la scelta se configurare come obbligo o come facoltà l’inserimento delle clausole sociali nei bandi di gara).
  • promuovere, nel rispetto del diritto europeo vigente, l’obbligo per le stazioni appaltanti di ricorrere a forniture in cui la parte di prodotti originari di Paesi terzi che compongono l’offerta non sia maggioritaria rispetto al valore totale dei prodotti;
    In sede referente è stato inserito un obbligo, in caso di forniture provenienti da Paesi extra UE, di misure atte a garantire il rispetto di criteri ambientali minimi e dei diritti dei lavoratori;
  • divieto di prestazione gratuita delle attività professionali, salvo che in casi eccezionali e previa adeguata motivazione (nuova lettera h-bis), introdotta in sede referente).
  • ridurre i tempi relativi alle procedure di gara, mediante interventi di digitalizzazione e informatizzazione;
    In sede referente è stato aggiunto che la stipula dei contratti avvenga anche attraverso contratti-tipo predisposti dall’ANAC, sentito il Consiglio superiore dei Lavori Pubblici, relativamente ai contratti tipo di lavori e servizi di ingegneria e architettura.
  • semplificare la normativa primaria in materia di programmazione e localizzazione delle opere pubbliche con particolare riguardo all’istituto del dibattito pubblico;
  • semplificare le procedure concernenti l’approvazione dei progetti di opere pubbliche anche attraverso la riduzione dei livelli di progettazione;
    In sede referente è stato inserito un riferimento alla ridefinizione dei livelli di progettazione, quale strumento di semplificazione, che deve necessariamente (e non eventualmente, come previsto dal testo approvato dal Senato) condurre a una riduzione di tali livelli.
  • rivisitare il sistema di qualificazione degli operatori al fine di valorizzare i criteri relativi alle competenze tecniche e professionali;
  • individuare i casi nei quali si può ricorrere a meccanismi valutativi delle offerte mediante automatismi o al solo criterio del prezzo più basso;
  • ridefinire la disciplina delle varianti in corso d’opera;
  • modificare la disciplina relativa ai servizi sociali e della ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché quella dei servizi ad alta intensità di manodopera, stabilendo come criterio utilizzabile ai fini dell’aggiudicazione esclusivamente quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
    In sede referente, è stato previsto che nei suddetti bandi di gara sia obbligatoria la previsione di specifiche clausole sociali per promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato.
  • individuare modalità incentivanti per il ricorso alle cosiddette procedure flessibili (dialogo competitivo, partenariato, procedure competitive con negoziazione, ecc.);
  • indicare meccanismi di razionalizzazione e semplificazione delle forme di partenariato pubblico-privato;
    In sede referente è stata prevista prevista l’adozione di contratti-tipo e, in base ad una modifica operata in sede referente, di bandi-tipo.
  • procedere all’indicazione dei contratti pubblici esclusi dall’ambito di applicazione delle direttive europee nonché delle ipotesi in cui le stazioni appaltanti possano ricorrere all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori (c.d. appalto integrato);

    In sede referente, inserita la lettera cc), che prevede l’individuazione delle ipotesi in cui è possibile ricorrere all’appalto integrato, è stata integrata al fine di introdurre una serie di vincoli:
    1. il possesso della necessaria qualificazione per la redazione dei progetti;
    2. l’obbligo di indicare nei documenti di gara o negli inviti le modalità per la corresponsione diretta da parte della stazione appaltante al progettista o della quota del compenso corrispondente agli oneri di progettazione indicati espressamente in sede di offerta dall’operatore economico, al netto del ribasso d’asta.
  • introdurre il divieto di proroga dei contratti di concessione ad eccezione di quelli regolati da principi europei in materia di affidamento in house;
  • razionalizzare la disciplina delle modalità di affidamento dei contratti da parte dei concessionari;
  • individuare meccanismi sanzionatori e premiali volti a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti da parte dell’aggiudicatario, nonché di meccanismi di rafforzamento dei metodi di risoluzione delle controversie che siano alternativi al rimedio giurisdizionale;
  • semplificare le procedure di pagamento da parte delle stazioni appaltanti del corrispettivo contrattuale.

In sede referente, è stato precisato che nell’attuazione della delega si dovrà tenere conto anche delle specificità dei contratti nei settori speciali (si tratta dei settori del gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica) e che l’apertura alla concorrenza e al confronto competitivo tra i diversi operatori deve includere anche le micro imprese.

PNRR e Riforma codice appalti: le scadenze

Nel Dossier di approfondimento della riforma del Codice Appalti si individuano le date previste per il raggiungimento degli obiettivi richiesti dall’Europa ai fini dell’attuazione del PNRR:

  • giugno 2021, entrata in vigore di un decreto-legge sulla semplificazione del sistema dei contratti pubblici (DL 77/2021);
  • giugno 2022, entrata in vigore della legge delega per la revisione del Codice dei contratti pubblici;
  • marzo 2023, entrata in vigore del decreto legislativo attuativo della delega per la revisione del Codice dei contratti pubblici;
  • giugno 2023, entrata in vigore di tutte le leggi, regolamenti e provvedimenti attuativi (anche di diritto privato) per la revisione del sistema degli appalti pubblici;
  • dicembre 2023, il pieno funzionamento del sistema nazionale di e-procurement.

Semplificazione della normativa appalti: a che punto siamo?

La nuova riforma del Codice dei Contratti pubblici è solo l’ultima di una serie di norme che, anche durante la pandemia sono entrate in correzione del Codice Appalti (D.Lgs. n.50/2016) anche per fronteggiare improvvisi aumenti dei materiali da costruzione e semplificare le procedure esistenti.

DL 77/2021

Per il 2021 il DL 77/2021 ha realizzato alcune prime riforme:

  • l’art. 47 Pari opportunità e inclusione lavorativa nei contratti pubblici, nel PNRR e nel PNC;
  • l’art. 47-ter Disposizioni urgenti in materia di affidamenti dei concessionari;
  • l’art. 47-quater Misure urgenti in materia di tutela della concorrenza nei contratti pubblici finanziati con le risorse del PNRR e del PNC;
  • l’art. 48 Semplificazioni in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC;
  • l’art. 49 Modifiche alla disciplina del subappalto;
  • l’art. 50 Semplificazioni in materia di esecuzione dei contratti pubblici PNRR e PNC;
  • l’art. 51 Modifiche al decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76;
  • l’art. 52 Modifiche al decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 e prime misure di riduzione delle stazioni appaltanti;
  • l’art. 53 Semplificazione degli acquisti di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione del PNRR e in materia di procedure di e-procurement e acquisto di beni e servizi informatici.

DL 121/2021: novità per i pagamenti alle imprese

Ulteriori misure in materia di contratti pubblici sono state introdotte nel DL n. 121 del 2021 in particolare la Camera segnala

  • l’art. 12, comma 12-ter che reca disposizioni in materia di pagamenti alle imprese nell’ambito della prevenzione della corruzione, al fine di garantire il rispetto dei tempi di attuazione del PNNR e il pieno utilizzo dei relativi fondi nonché di favorire una riduzione degli oneri per le imprese coinvolte;
  •  l’art. 16, comma 3-novies, che interviene sulle norme contabili previste dall’art. 1-septies del decreto-legge n. 73 del 2021, volto a fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione verificatisi nel primo semestre del 2021 (v. infra).

In particolare, si dispone la possibilità di annotazione nel libretto delle misure, sotto la responsabilità del direttore dei lavori, delle lavorazioni eseguite, in alternativa alla prevista contabilizzazione delle medesime lavorazioni, al fine di determinare la compensazione delle variazioni dei prezzi dei materiali impiegati.

Legge Europea – Legge n. 238 del 2021, le modifiche al Codice dei Contratti

Anche la legge europea 2019-2020 – Legge n. 238 del 2021 ha introdotto una serie di modifiche al Codice dei contratti pubblici al fine di conformarsi a quanto indicato nella procedura di infrazione europea n. 2018/2273.

Nell’art. 10 ha modificato

  • l’art. 80, commi 1 e 5, del Codice, in materia di motivi di esclusione dalla partecipazione di un operatore economico ad una procedura per l’assegnazione di un appalto pubblico: obiettivo eliminare la possibilità che un operatore economico possa essere escluso da una procedura di gara, quando la causa di esclusione riguardi non già l’operatore medesimo, bensì un suo subappaltatore, nei casi di obbligo di indicare la terna di subappaltatori in sede di offerta o, indipendentemente dall’importo a base di gara, che riguardino le attività maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa;
  • il comma 7 dell’art. 80 del Codice, al fine di limitare al solo operatore economico (escludendo quindi il subappaltatore) la possibilità, in caso di ravvedimento operoso dopo un giudizio definitivo per determinati reati, di essere ammesso a partecipare alle procedure di appalto;
  • l’105, commi 4 e 6, del Codice: il concorrente non è più obbligato ad indicare la terna di subappaltatori in sede di offerta, per appalti di lavori, servizi e forniture di importo pari o superiore alle soglie europee, o, indipendentemente dall’importo a base di gara, per le attività maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa. Viene inoltre stabilito che, a dimostrare l’assenza in capo ai subappaltatori dei motivi di esclusione debba essere il medesimo subappaltatore e non già il concorrente che subappalta le attività.
  • all’art. 174, commi 2 e 3 del Codice si disciplina del subappalto nei contratti di concessione previsti dal Codice: i “grandi” operatori economici non sono più obbligati ad indicare, in sede di offerta, la terna di nominativi di subappaltatori.
  • modifica all’art. 46 del Codice dei contratti pubblici, volta ad includere, tra i soggetti ammessi a partecipare alle procedure di affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, anche altri soggetti abilitati in forza del diritto nazionale a offrire sul mercato i medesimi servizi;
  • integrata la normativa prevista all’art. 113-bis del Codice, introducendo una dettagliata disciplina relativa agli adempimenti a carico del direttore dei lavori, dell’esecutore e del responsabile unico del procedimento (RUP), in materia di adozione dello stato di avanzamento dei lavori (SAL) e del relativo certificato di pagamento.

D.L. 73/2021: gli aumenti dei prezzi dei materiali da costruzione

L’articolo 1-septies del D.L. 73/2021 (come modificato dal D.L. 121/2021 e dal comma 398 della legge di bilancio 2022) contiene disposizioni, applicabili per i contratti in corso di esecuzione, volte a fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione verificatisi nel primo semestre del 2021, prevedendo compensazioni per le variazioni eccedenti l’8%.

A questo si aggiunge l’articolo 25 del D.L. 17/2022 che ha fronteggiato nel primo semestre dell’anno 2022, in relazione ai contratti in corso di esecuzione, gli aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione con la determinazione delle variazioni superiori all’8% dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi, in relazione alle quali provvedere alle compensazioni.

D.L. 4/2022: le clausole di revisione dei prezzi

L’art. 29 del D.L. 4/2022 prevede che l’inserimento, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi previste come facoltative dal Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) diviene obbligatorio e ha previsto compensazioni per le variazioni di prezzo eccedenti il 5% e comunque in misura pari all’80% (e non in misura pari al 50%, come previsto dal Codice) di detta eccedenza.

Per approfondire sulla normativa dei Contratti pubblici

Il codice dei contratti pubblici pocket
A.Cancrini V.Capuzza, G.Celata, A.Simonetti

Libro: Edizione: febbraio 2022 (VI ed.)

D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 con i decreti semplificazione (D.L. 76/2020 e D.L. 77/2021 correlato al PNRR), e le ultime disposizioni normative. Contiene una sezione di aggiornamento COVID-19. Completo di un puntuale indice analitico. Linee guida ANAC e aggiornamenti SCARICABILI ON LINE

Redazione InSic

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