La contabilità dei costi della sicurezza nei lavori pubblici: tra obblighi normativi e vuoto regolamentare

La sicurezza nei lavori pubblici si gioca tutta tra la fase della progettazione e la realtà operativa del cantiere. Il quadro normativo tutela e definisce con precisione i costi della sicurezza - isolandoli dagli oneri aziendali ed escludendoli dal ribasso d'asta – ma nella fase esecutiva emerge una pericolosa lacuna. L'assenza di una specifica disciplina contabile lascia infatti un vuoto legislativo che rischia di vanificare l'efficacia delle tutele preventive, rendendo difficile verificare la loro reale e concreta attuazione durante la realizzazione dell'opera.

1. Costi della sicurezza nelle opere pubbliche: le criticità della contabilità in fase di esecuzione
2. Costi della sicurezza e oneri aziendali della sicurezza
   • Costi della sicurezza: cosa sono
   • Oneri aziendali della sicurezza: cosa sono
3. I costi della sicurezza nel quadro economico e nella gara
   • La verifica degli oneri aziendali nelle offerte anormalmente basse
4. Il problema della contabilità durante l’esecuzione dei lavori
5. Il ruolo del Capitolato speciale d’appalto
6. Il ruolo del Direttore dei lavori e del Coordinatore per l’esecuzione
7. Una possibile soluzione: una contabilità distinta dei costi della sicurezza
   • Perché distinguere gli atti contabili della sicurezza
8. Contabilità dei costi della sicurezza: criticità e possibili soluzioni
9. Strumenti per l’approfondimento
10. Altri articoli a cura degli autori

Costi della sicurezza nelle opere pubbliche: le criticità della contabilità in fase di esecuzione

La gestione economica della sicurezza rappresenta uno degli aspetti più delicati nell'ambito della realizzazione delle opere pubbliche. La normativa sui contratti pubblici, infatti, attribuisce particolare rilevanza ai costi connessi alla tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, prevedendone l'individuazione nell'ambito della documentazione progettuale e stabilendo che una parte di tali costi non sia assoggettabile al ribasso d'asta.

Il tema assume tuttavia una particolare complessità quando, dalla fase di progettazione e di gara, si passa alla fase di esecuzione dell'opera e, in particolare, alla sua contabilità. Se la normativa definisce con sufficiente chiarezza l'esigenza di individuare i costi della sicurezza e di mantenerli separati dall'importo soggetto a ribasso, risultano meno definite le modalità attraverso le quali tali costi debbano essere concretamente contabilizzati durante l'esecuzione dei lavori.La questione non è meramente formale. Una corretta contabilizzazione dei costi della sicurezza consente infatti di verificare che le risorse economiche destinate alla sicurezza siano effettivamente riconosciute all'esecutore e che le misure previste dalla progettazione della sicurezza trovino concreta attuazione nel corso dei lavori.

Costi della sicurezza e oneri aziendali della sicurezza

Costi della sicurezza: cosa sono

Un primo elemento fondamentale consiste nel distinguere i costi della sicurezza dagli oneri aziendali della sicurezza.La distinzione assume rilievo sia nella fase di gara sia nella successiva fase di esecuzione del contratto. Il Codice dei contratti pubblici prevede infatti che, nei contratti di lavori e servizi, i costi della manodopera e quelli della sicurezza siano individuati dalla stazione appaltante e scorporati dall'importo assoggettato al ribasso.

Nella logica della progettazione della sicurezza, i costi della sicurezza sono quelli individuati attraverso la stima analitica delle misure necessarie alla tutela dei lavoratori e, in particolare, quelli che derivano dalle prescrizioni del PSC e dalle disposizioni contenute nell'Allegato XV al decreto legislativo n. 81/2008. Nell'Allegato II.14 del Codice si evidenzia il compito del progettista e del coordinatore per la sicurezza di operare in maniera coordinata al fine di individuare nel PSC i costi della sicurezza non compresi nel prezzo unitario delle singole lavorazioni e, pertanto, da non assoggettare a ribasso.

Oneri aziendali della sicurezza: cosa sono

Diversa è la natura degli oneri aziendali della sicurezza. Essi rappresentano una componente interna ai costi sostenuti dall'impresa per adempiere agli obblighi in materia di salute e sicurezza sul lavoro. L'operatore economico è tenuto a indicarli nell'offerta economica, secondo quanto previsto dal Codice dei contratti pubblici, con le eccezioni previste per determinate tipologie di forniture e servizi.Questa distinzione è essenziale perché i due concetti non possono essere trattati allo stesso modo nella contabilità dell'appalto:

• gli oneri aziendali costituiscono infatti una componente delle spese generali dell'impresa,
• mentre i costi della sicurezza individuati dalla progettazione della sicurezza rappresentano una specifica componente economica dell'intervento.

La stessa impostazione emerge dall'Allegato I.7, che ricomprende tra le spese generali comprese nel prezzo dei lavori e, quindi, a carico dell'appaltatore, le spese di adeguamento del cantiere, le misure per la gestione del rischio aziendale e gli ulteriori oneri aziendali connessi all'osservanza del decreto legislativo n. 81/2008.

I costi della sicurezza nel quadro economico e nella gara

La corretta individuazione dei costi della sicurezza deve avvenire già durante la progettazione dell'opera.Il quadro economico costituisce, sotto questo profilo, uno degli strumenti fondamentali attraverso cui rendere evidente la presenza di tali costi. L'Allegato I.7 prevede infatti che il quadro economico sia articolato, tra l'altro, in lavori a corpo o a misura e costi della sicurezza non soggetti a ribasso d'asta. La loro individuazione preventiva assume una duplice funzione:

• da un lato, permette alla stazione appaltante di determinare correttamente l'importo posto a base di gara;
• dall'altro, consente agli operatori economici di conoscere le componenti economiche dell'intervento che non possono essere oggetto di ribasso.

La sicurezza entra quindi nella costruzione economica dell'appalto già nella fase progettuale. Non si tratta semplicemente di aggiungere una voce economica al termine della progettazione, ma di tradurre in termini monetari le misure di prevenzione e protezione necessarie per l'esecuzione dell'opera.In questa prospettiva, la stima dei costi della sicurezza costituisce il collegamento tra la progettazione tecnica dell'opera e la progettazione della sicurezza.

La verifica degli oneri aziendali nelle offerte anormalmente basse

Anche il controllo delle offerte anormalmente basse assume rilevanza. Il Codice prevede infatti che, nell'ambito delle verifiche, possano essere valutati gli oneri di sicurezza e che l'offerta possa essere esclusa qualora gli oneri aziendali della sicurezza risultino incongrui rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture.Si evidenzia pertanto una precisa attenzione del legislatore alla sostenibilità economica della sicurezza: la riduzione dei costi non può tradursi in una compressione delle risorse necessarie per garantire condizioni adeguate di tutela dei lavoratori.

Il problema della contabilità durante l'esecuzione dei lavori