Il prossimo 24 maggio entrerà definitivamente in vigore il nuovo Accordo Stato-Regioni del 17/04/2025 in materia di formazione sulla salute e sicurezza sul lavoro, provvedimento destinato a rappresentare uno dei passaggi più rilevanti degli ultimi anni nell’evoluzione dell’impianto prevenzionistico delineato dal D.Lgs. 81/2008.L’imminenza della sua piena operatività rende oggi particolarmente opportuno interrogarsi non soltanto sul contenuto tecnico delle nuove disposizioni, ma soprattutto sugli effetti sistemici che le prime applicazioni interpretative stanno già producendo all’interno del panorama della formazione obbligatoria.
- Il riordino della formazione sulla sicurezza: obiettivi, innovazioni e prime criticità interpretative
- FAQ, recepimenti regionali e delibere territoriali: il nodo critico del nuovo sistema della formazione
- La nuova disciplina dei soggetti formatori tra territorialità degli accreditamenti e incertezza sulla “diretta emanazione”
- Accreditamenti regionali e validità nazionale degli attestati: il paradosso del nuovo sistema
- Le criticità della “diretta emanazione” e il rischio di rigidità nei modelli organizzativi dei soggetti formatori
- FAQ, interpelli e gerarchia delle fonti: quando l’interpretazione amministrativa rischia di sostituirsi alla norma
- Il ruolo delle FAQ tra funzione interpretativa e deriva para-regolatoria
- Gru a bandiera e decorrenza dell’Accordo: i casi emblematici delle criticità interpretative
- Le FAQ regionali tra stratificazione interpretativa e incertezza applicativa
- La progressiva regionalizzazione della formazione e il rischio di perdita dell’uniformità del sistema
- I recepimenti regionali: Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna, Sicilia
- Le ricadute organizzative sulle aziende multi-sede e la crisi dei modelli centralizzati
- Il paradosso di un sistema nato per armonizzare e finito per differenziare
- La necessità di un intervento chiarificatore realmente uniforme
- Strumenti e risorse per l’approfondimento
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Il riordino della formazione sulla sicurezza: obiettivi, innovazioni e prime criticità interpretative
L’Accordo Stato-Regioni del 17 aprile 2025 nasce con una finalità dichiaratamente ambiziosa: procedere a un complessivo riordino della disciplina formativa in materia di salute e sicurezza, superando la frammentazione generata nel tempo dalla stratificazione di Accordi precedenti, linee applicative, prassi territoriali, interpretazioni amministrative e discipline regionali che, negli anni, avevano progressivamente trasformato il sistema della formazione prevenzionistica in un quadro estremamente complesso, talvolta disomogeneo e non sempre coerente sotto il profilo operativo.Non si tratta, dunque, di un semplice aggiornamento tecnico dei percorsi formativi, bensì di un intervento che mira a incidere profondamente sull’architettura complessiva della formazione prevista dal Testo Unico, ridefinendo:
- i requisiti dei soggetti formatori,
- le modalità di erogazione dei corsi,
- i sistemi di verifica dell’apprendimento,
- il monitoraggio delle attività formative,
e, più in generale, il rapporto stesso tra obbligo formativo e reale efficacia prevenzionistica.L’impianto culturale che emerge dal nuovo Accordo appare, almeno nelle intenzioni, chiaro e condivisibile: rafforzare la qualità della formazione, contrastare il fenomeno della formazione meramente formale, incrementare i controlli sui soggetti erogatori e ricondurre il sistema all’interno di un modello maggiormente verificabile, uniforme e orientato alla concreta riduzione del rischio lavorativo; è una direzione coerente con l’evoluzione più matura del diritto della sicurezza sul lavoro, sempre più orientato verso logiche sostanziali di effettività della prevenzione e sempre meno tollerante verso approcci documentali o esclusivamente burocratici.
Eppure, proprio mentre il nuovo Accordo si appresta a diventare pienamente operativo, stanno emergendo criticità interpretative che rischiano di compromettere almeno in parte quell’obiettivo di armonizzazione che costituiva la principale ratio dell’intervento normativo.
FAQ, recepimenti regionali e delibere territoriali: il nodo critico del nuovo sistema della formazione
Le prime FAQ elaborate dal Coordinamento tecnico delle Regioni, le successive versioni pubblicate a livello ministeriale, i recepimenti regionali, le delibere territoriali e le differenti letture applicative stanno infatti producendo un fenomeno particolarmente delicato: la progressiva trasformazione di una disciplina formalmente nazionale in un sistema applicativo sempre più territorializzato, nel quale la concreta operatività degli obblighi sembra dipendere non soltanto dal testo dell’Accordo, ma da una pluralità di atti interpretativi, chiarimenti amministrativi e discipline regionali spesso non perfettamente coordinate tra loro. Il dato che oggi colpisce maggiormente gli operatori non è tanto la fisiologica presenza di dubbi interpretativi (inevitabile in qualunque riforma di sistema) quanto piuttosto la rapidità con cui tali interpretazioni stanno assumendo un ruolo sostanzialmente regolatorio, fino al punto da incidere concretamente:
- sull’operatività dei soggetti formatori,
- sulla territorialità degli accreditamenti,
- sulla validità delle modalità organizzative adottate negli anni,
- e persino sulla decorrenza temporale degli effetti dell’Accordo stesso.
Si assiste così a un fenomeno singolare, per certi versi paradossale: un Accordo nato per uniformare rischia di produrre una frammentazione applicativa ancora più marcata rispetto a quella che avrebbe dovuto superare. Ed è proprio questa apparente contraddizione, tra esigenza di armonizzazione e proliferazione di interpretazioni territoriali, a rappresentare oggi il vero nodo critico del nuovo sistema della formazione sulla sicurezza.
La nuova disciplina dei soggetti formatori tra territorialità degli accreditamenti e incertezza sulla “diretta emanazione”
Tra i profili maggiormente problematici introdotti dal nuovo Accordo Stato-Regioni del 17/04/2025, quello relativo alla ridefinizione del sistema dei soggetti formatori sta assumendo, già nella fase immediatamente precedente alla piena entrata in vigore del provvedimento, una centralità assoluta nel dibattito tecnico e giuridico che sta attraversando il settore della formazione sulla salute e sicurezza sul lavoro.L’Accordo, nel tentativo di razionalizzare un panorama storicamente caratterizzato da modelli organizzativi estremamente eterogenei e da prassi applicative non sempre uniformi, procede infatti a una classificazione dettagliata dei soggetti abilitati all’erogazione della formazione, distinguendo tra:
- soggetti istituzionali,
- soggetti accreditati,
- ulteriori soggetti individuati dalla normativa, tra cui associazioni datoriali, organizzazioni sindacali e organismi paritetici.
È tuttavia proprio attorno a queste ultime due categorie (“soggetti accreditati” e “altri soggetti”) che si stanno rapidamente concentrando le più rilevanti criticità interpretative dell’intero impianto normativo.
Accreditamenti regionali e validità nazionale degli attestati: il paradosso del nuovo sistema
Il primo elemento che ha profondamente destabilizzato il sistema emerge dalle FAQ elaborate dal Coordinamento tecnico delle Regioni e delle Province autonome, le quali, sin dalle prime versioni diffuse nel luglio 2025, hanno sostenuto che l’accreditamento regionale consentirebbe l’erogazione della formazione esclusivamente all’interno del territorio della Regione che lo ha rilasciato, introducendo di fatto una lettura rigidamente territorializzata del sistema degli accreditamenti.La portata di tale interpretazione risulta particolarmente significativa non soltanto per le sue ricadute operative, ma soprattutto perché interviene in un contesto nel quale, per anni, il sistema aveva sostanzialmente operato secondo logiche di mutuo riconoscimento degli accreditamenti regionali, consentendo a numerosi enti formativi di sviluppare attività su scala nazionale attraverso strutture organizzative centralizzate e modelli gestionali uniformi; la lettura proposta dalle FAQ determina invece una vera e propria frattura rispetto all’assetto consolidato del settore, poiché impone implicitamente la necessità di ottenere autonomi accreditamenti territoriali per ciascuna Regione nella quale si intenda operare.Il dato appare ancora più problematico se letto in relazione allo stesso impianto dell’Accordo Stato-Regioni, il quale, al punto 6 della Parte I, riconosce espressamente validità nazionale agli attestati rilasciati al termine dei percorsi formativi.
Si viene così a generare una situazione per molti aspetti paradossale, nella quale il titolo formativo conserva efficacia sull’intero territorio nazionale, mentre la legittimazione del soggetto erogatore tende progressivamente a frammentarsi su base regionale.Il risultato è un sistema nel quale la dimensione territoriale dell’accreditamento rischia di prevalere sulla natura unitaria della disciplina prevenzionistica, producendo effetti particolarmente critici soprattutto per le organizzazioni che operano su scala nazionale e che, negli anni, avevano costruito modelli formativi fondati sulla centralizzazione dei processi, sull’uniformità documentale e sulla standardizzazione delle procedure. Basti pensare, ad esempio, alle stesse modalità formative espressamente ammesse e disciplinate dal nuovo Accordo Stato-Regioni, il quale riconosce piena legittimità a strumenti quali l’e-learning e la videoconferenza sincrona, ormai strutturalmente integrati nei moderni modelli organizzativi del lavoro.
In un contesto caratterizzato dalla crescente diffusione dello smart working e del lavoro agile, infatti, il concetto stesso di “territorio di erogazione” della formazione rischia di perdere gran parte della propria tradizionale consistenza giuridica e materiale, poiché l’attività formativa può svolgersi simultaneamente attraverso connessioni da sedi aziendali differenti, abitazioni private o luoghi fisicamente collocati in territori diversi, rendendo sempre più complesso ricondurre il corso a un’unica dimensione territoriale rigidamente definita.
Le criticità della “diretta emanazione” e il rischio di rigidità nei modelli organizzativi dei soggetti formatori
Accanto alla questione relativa agli accreditamenti regionali, emerge poi un secondo grande fronte interpretativo, destinato anch’esso a incidere profondamente sugli assetti organizzativi del settore: quello relativo alla nozione di “diretta emanazione” prevista per gli “altri soggetti” individuati dall’Accordo.Il nuovo impianto normativo prevede infatti che associazioni datoriali, organizzazioni sindacali e organismi paritetici possano svolgere attività formative “direttamente o avvalendosi di strutture formative o di servizio di loro diretta emanazione”, precisando che per “diretta emanazione” debba intendersi una struttura “di proprietà esclusiva o almeno partecipata in modo prevalente”. È proprio quest’ultimo inciso a rappresentare oggi uno dei passaggi più delicati dell’intera disciplina.Le prime letture interpretative sembrano infatti orientarsi verso una concezione rigidamente quantitativa della prevalenza partecipativa, sostanzialmente coincidente con il possesso della maggioranza delle quote societarie; una simile impostazione, tuttavia, rischia di apparire estremamente riduttiva se confrontata con l’evoluzione che il diritto civile e societario ha conosciuto negli ultimi decenni, soprattutto in materia di controllo societario, direzione e coordinamento, influenza dominante e assetti di governance. L’ordinamento societario contemporaneo, infatti, ha progressivamente superato una visione meramente aritmetica del controllo, riconoscendo l’esistenza di assetti nei quali il potere decisionale può concretamente esercitarsi anche in assenza di una partecipazione maggioritaria in termini strettamente percentuali. Le ipotesi di controllo contrattuale, i patti parasociali, le clausole statutarie rafforzate e le strutture di governance complesse rappresentano ormai elementi fisiologici del diritto societario moderno, all’interno del quale la capacità di determinare le decisioni strategiche non coincide necessariamente con il mero possesso della maggioranza del capitale sociale.
La combinazione tra territorializzazione degli accreditamenti e rigidità interpretativa sul concetto di “partecipazione prevalente” genera dunque un livello di incertezza estremamente elevato, nel quale il problema non è più soltanto applicare il nuovo Accordo, ma comprendere quale modello organizzativo sarà concretamente ritenuto conforme dagli organi di controllo, dalle amministrazioni regionali e dagli enti ispettivi. Ed è forse proprio questo il dato più significativo dell’attuale fase di transizione: un Accordo nato con l’obiettivo di uniformare, razionalizzare e semplificare il sistema della formazione sulla sicurezza rischia oggi di trasformarsi, almeno nella sua prima applicazione concreta, in un potente fattore di frammentazione interpretativa e instabilità organizzativa.
FAQ, interpelli e gerarchia delle fonti: quando l’interpretazione amministrativa rischia di sostituirsi alla norma
Se le criticità relative alla territorialità degli accreditamenti e alla nozione di “diretta emanazione” rappresentano certamente gli aspetti più immediatamente percepibili del nuovo scenario applicativo, il tema probabilmente più delicato sotto il profilo sistematico riguarda però il progressivo slittamento del baricentro regolatorio dalle fonti normative agli strumenti interpretativi, con il rischio concreto di alterare l’equilibrio stesso della gerarchia delle fonti in materia di salute e sicurezza sul lavoro.L’impressione che emerge dall’analisi delle prime applicazioni del nuovo Accordo Stato-Regioni è infatti quella di un sistema nel quale la disciplina concreta della formazione non venga più determinata esclusivamente dal D.Lgs. 81/2008 e dall’Accordo attuativo del 17/04/2025, bensì da una pluralità di FAQ, chiarimenti tecnici, note interpretative e orientamenti amministrativi che, pur essendo formalmente privi di valore normativo, stanno progressivamente assumendo una funzione sostanzialmente regolatoria.In un assetto ordinamentale fisiologico, il quadro delle fonti dovrebbe apparire sufficientemente lineare:
- il D.Lgs. 81/2008 costituisce la fonte primaria;
- l’Accordo Stato-Regioni rappresenta l’atto attuativo previsto dagli articoli 37 e 73 del Testo Unico;
- le FAQ dovrebbero limitarsi a svolgere una funzione meramente interpretativa e orientativa, senza incidere sul contenuto sostanziale degli obblighi previsti dalle fonti superiori.