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 Tutela Ambientale

Il piano di zonizzazione acustica deve rispettare la pianificazione urbanistica e il preuso consolidato del territorio
T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I, Sent. 24-02-2020, n. 155

Data: 24/02/2020
Numero: 155

"Il piano di zonizzazione acustica, sebbene costituisca esercizio di un potere discrezionale dell'ente comunale, deve tener conto della pianificazione urbanistica e della destinazione di fatto dell'area (c.d. preuso), al fine di non sacrificare le consolidate aspettative di coloro che sono legittimamente insediati nel territorio.
Una società si rivolgeva al giudice amministrativo per ottenere l'annullamento della delibera di un Consiglio comunale lombardo di approvazione definitiva del Piano di governo del territorio e dell'Allegata zonizzazione acustica. In particolare, la Società riteneva illegittimo il provvedimento, poiché inseriva in un Classe relativa ad "aree di intensa attività umana" una zona nel cui perimetro fossero comprese esclusivamente attività industriali e che andava quindi coerentemente inserita in una Classe adibita ad"aree esclusivamente industriali". Inoltre, il ricorrente lamentava che tali provvedimenti non tenessero conto delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio e disattendessero, nel bilanciamento tra i contrapposti interessi in gioco, quello alla salvaguardia dell'attività produttiva, introducendo in modo del tutto irrazionale evidenti ostacoli alla sua prosecuzione.
Il T.A.R. accoglie le argomentazioni difensive, pronunciandosi come da massima. Secondo i giudici, il Comune resistente non ha fatto, nel caso di specie, un corretto uso dei principi e dei criteri per la zonizzazione acustica, così come previsti dalle richiamate disposizioni statali e regionali e più sopra compendiate nella massima."
(a cura di S. Casarrubia)

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 191 del 2010, proposto da E.B.S. S.p.a.(Ora E.B.S. S.r.l. in liquidazione), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvano Canu, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Silvana Serioli in Brescia, via Solferino 20/c;

contro

Comune di Pisogne, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Italo Luigi Ferrari e Francesco Fontana, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Brescia, via Diaz, 28;

e con l'intervento di

ad adiuvandum

Immobiliare F. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvano Canu, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Silvana Serioli in Brescia, via Solferino 20/c;

per l'annullamento

della delibera del Consiglio Comunale di Pisogne 3 aprile 2009, n. 5 di approvazione definitiva del Piano di governo del territorio e dell'allegata zonizzazione acustica nelle parti in cui:

- modificando il precedente piano di zonizzazione acustica approvato con Delib. n. 60 del 30 novembre 1998 ha inserito l'area di proprietà della società ricorrente e quella latistante, entrambe occupate esclusivamente da industrie, tra quelle appartenenti alla "Classe IV- Aree di intensa attività umana" previste dalla tabella A allegata al D.P.C.M. 14 novembre 1997 e le aree immediatamente a ridosso dei confini dello stabilimento tra quelle appartenenti alla "Classe III - Aree di tipo misto";

- modificando la destinazione urbanistica di parte delle aree di proprietà della ricorrente le ha indicate come "zone bianche" anziché inserirle, al pari della restante area occupata dal laminatoio della ricorrente, in zona "A.1.5. Tessuto produttivo industriale - artigianale";

- ha previsto un nuovo tratto di viabilità locale che attraverso l'attuale via M. e la zona individuata come UP A.2.2. - Nistoi (PILS), collegherà la SP n. 55 (Via M.) a Via N. invadendo parte della proprietà della ricorrente;

- nonché, per quanto occorrer possa, di tutti gli atti e provvedimenti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pisogne;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2020 la dott.ssa Elena Garbari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Fatto
Con ricorso depositato in data 27 febbraio 2010 E.B.S. s.p.a. insta per l'annullamento, in parte qua, della delibera del Consiglio Comunale di Pisogne (BS) n. 5 del 3 aprile 2009, di approvazione definitiva del Piano di governo del territorio e dell'allegata zonizzazione acustica.

Espone in fatto:

- di essere da tempo attiva nel settore delle lavorazioni industriali di tipo siderurgico condotte nello stabilimento insediato, fin dagli anni '50 del secolo scorso, in via M., un'area industriale nel comune di Pisogne a confine con il comune di Costa Volpino;

- che l'area di sua proprietà è stata inserita dal piano acustico approvato con delibera del consiglio comunale n. 60 del 30 novembre 1998 in zona "V - aree prevalentemente industriali" ai sensi della tabella A allegata al D.P.C.M. 14 novembre 1997, seppur occupata unicamente da industrie; detta previsione è stata impugnata dalla società, unitamente ad altri atti, con ricorsi N.R.G. 574/2003 e 724/2004, successivamente dichiarati perenti;

- che le abitazioni esistenti nell'area limitrofa al laminatoio sono state costruite solo negli anni '90 e che tale collocazione ha creato problemi di compatibilità tra le due destinazioni;

- che in relazione al superamento, da parte dello stabilimento, dei limiti delle emissioni acustiche accertato dalle rilevazioni fonometriche effettuate dalla A. nel 1997, la società ha realizzato muri di contenimento e portoni fonoassorbenti; successivamente ha effettuato ulteriori tamponamenti e ha provveduto all'ammodernamento degli impianti al fine di contenerne le emissioni sonore, eseguendo un vero e proprio piano di risanamento acustico e sostenendo tutti gli oneri di tali interventi;

- che ingiustificatamente il piano di zonizzazione acustica approvato con il PGT del 2009, oggetto dell'odierno giudizio, ha ulteriormente aggravato le previgenti disposizioni, inserendo l'area della società ricorrente e quella latistante, entrambe occupate esclusivamente da industrie, tra quelle appartenenti alla "Classe IV- Aree di intensa attività umana", cui corrispondono limiti di emissioni sonore (60 dB diurni e 50 dB notturni) incompatibili con la prosecuzione dell'attività industriale, e le aree residenziali immediatamente a ridosso dei confini dello stabilimento tra quelle appartenenti alla "Classe III - Aree di tipo misto";

- sotto il profilo urbanistico l'atto di pianificazione prevede un nuovo tratto di viabilità locale il cui tracciato ricade in parte all'interno della proprietà della ricorrente; inoltre esclude dalla zona A.1.5. "Tessuto produttivo industriale - artigianale" una porzione dell'area produttiva, ove sono ubicate attrezzature ed uffici, collocandola in zona bianca, priva di qualsiasi regolamentazione urbanistico-edilizia.

Il gravame è affidato a sei motivi in diritto. I primi quattro sono diretti a censurare la zonizzazione acustica delle aree di cui è questione; l'esponente ne deduce l'illegittimità per violazione delle norme di legge e regolamentari in materia (L. n. 447 del 1995, D.P.C.M. 14 novembre 1997, L.R. n. 13 del 2001; Delib.G.R. n. 7/9776 del 2002), in quanto la stessa:

1. inserisce in classe "IV - Aree di intensa attività umana" una zona nel cui perimetro sono comprese esclusivamente attività industriali e che andrebbe quindi coerentemente inserita in "classe VI - aree esclusivamente industriali";

2. non tiene in alcun conto le preesistenti destinazioni d'uso del territorio né quelle impresse dal PGT e non opera il necessario coordinamento tra la pianificazione urbanistica e quella acustica. All'area in questione -infatti- è da sempre riconosciuta una destinazione industriale, anche per ragioni logistiche, dato che è collocata a ridosso della ferrovia e della SP 55, che collega la statale n. 42 del Tonale e della Mendola e la statale 510 della Sebina Occidentale;

3. ha del tutto disatteso, nel bilanciamento tra i contrapposti interessi in gioco, quello alla salvaguardia dell'attività produttiva, introducendo in modo del tutto irrazionale evidenti ostacoli alla sua prosecuzione. L'amministrazione comunale non solo non ha perimetrato e classificato correttamente le singole aree, ma nemmeno ha previsto di mettere in campo azioni di compatibilizzazione tra i diversi tipi di insediamento, scaricando interamente sui privati i costi per la realizzazione degli obiettivi di qualità ambientale perseguiti;

4. è del tutto priva di motivazione, laddove la modifica della classificazione acustica, date le sue rilevanti conseguenze sulle attività e gli insediamenti in essere, può essere effettuata - a termini della Delib.G.R. n. 7/9776 del 2002 - solo per rilevanti motivi, che necessitano di essere esplicitati dall'amministrazione.

I motivi 5 e 6 sono diretti a censurare le già citate previsioni di natura urbanistica recate dall'impugnato PGT, denunciandone l'illegittimità per eccesso di potere in ragione della loro illogicità ed irrazionalità e del mancato contemperamento degli interessi pubblici con quelli privati.

L'intimata amministrazione comunale si è costituita in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso. In particolare, a confutazione delle censure sollevate dalla ricorrente, ha dedotto:

- che lo stabilimento di Pisogne è rimasto a lungo inattivo nel corso degli anni '90, per essere poi riattivato nel 1997, con gravi disagi per la popolazione residente nell'area limitrofa;

- che il sindaco ha conseguentemente adottato una serie di ordinanze per ingiungere all'esponente la presentazione di un progetto di valutazione di impatto acustico, nonché la realizzazione delle opere necessarie per assicurare il contenimento dei rumori prodotti dalle lavorazioni entro i parametri stabiliti dalla legge e dal piano di zonizzazione acustica, arrivando fino a sospendere le attività produttive del laminatoio nella fascia oraria notturna;

- che alla data di approvazione del piano non vi era un "preuso" dell'area a fini produttivi, perché l'attività è cessata nel 2005;

- che l'attribuzione di una classe acustica superiore alle aree in questione risulterebbe incompatibile con la corrispondente disciplina del limitrofo Comune di Costa Volpino, che ha attribuito alle aree confinanti al compendio una classificazione III, in considerazione del principio per cui "nella classificazione acustica è vietato prevedere il contatto diretto di aree, anche appartenenti a comuni confinanti, i cui valori limite si discostano in valori limite di 5 dB" (articolo 2, comma 3, della L.R. n. 13 del 2001).

In data 6 dicembre 2017 ha depositato atto di intervento ad adiuvandum l'Immobiliare F. S.r.l., subentrata nelle more del giudizio nella proprietà delle aree e del fabbricato di cui è questione; la società ha fatto proprie le censure mosse dalla ricorrente.

All'udienza pubblica del 5 febbraio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.

Diritto
In via preliminare deve essere dichiarata l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse limitatamente ai motivi 5 e 6, relativi alle previsioni di carattere urbanistico impugnate dalla società ricorrente, in ragione dell'intervenuta approvazione, con deliberazione del Consiglio comunale n. 13 del 22 maggio 2014, della variante generale al PGT di Pisogne, che le ha sostituite. Il venir meno dell'interesse alla decisione è stato confermato dalla stessa parte ricorrente all'udienza pubblica di discussione del ricorso.

Con riferimento alle restanti prescrizioni avversate il ricorso è fondato e deve essere accolto.

L'inquinamento acustico, materia a legislazione concorrente tra Stato e Regioni, è regolato dalla legge quadro (L. n. 447 del 26 ottobre 1995) e dalle normative attuative regionali.

L'articolo 4 della L. n. 447 del 1995 stabilisce i principi fondamentali, prevedendo che le regioni, con legge, definiscano "i criteri in base ai quali i comuni, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, lettera a) , tenendo conto delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio ed indicando altresì aree da destinarsi a spettacolo a carattere temporaneo, ovvero mobile, ovvero all'aperto procedono alla classificazione del proprio territorio nelle zone previste dalle vigenti disposizioni per l'applicazione dei valori di qualità di cui all'articolo 2, comma 1, lettera h) , (...)", mentre la definizione delle sei classi acustiche, nonché dei valori limite di immissioni e emissioni ad esse associati, sono stabiliti dal D.P.C.M. 14 novembre 1997, recante "Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore".

La disciplina attuativa per la Regione Lombardia è recata dalla L.R. 10 agosto 2001, n. 13 che, all'articolo 2, comma 3, demanda alla Giunta regionale la definizione dei criteri tecnici di dettaglio per la redazione della classificazione acustica del territorio comunale tenendo conto che:

"a) la classificazione acustica deve essere predisposta sulla base delle destinazioni d'uso del territorio, sia quelle esistenti che quelle previste negli strumenti di pianificazione urbanistica;

b) nella classificazione acustica è vietato prevedere il contatto diretto di aree, anche appartenenti a comuni confinanti i cui valori limite si discostino in misura superiore a 5 dB(A);

c) nel caso di aree già urbanizzate qualora a causa di preesistenti destinazioni d'uso, non sia possibile rispettare le previsioni della lettera b), in deroga a quanto in essa disposto si può prevedere il contatto diretto di aree i cui valori limite si discostino sino a 10 dB(A); in tal caso il comune, contestualmente alla classificazione acustica, adotta, ai sensi dell'art. 4, comma 1, lettera a) della L. n. 447 del 1995, un piano di risanamento acustico relativo alle aree classificate in deroga a quanto previsto alla lettera b) (...)".

In attuazione di tale disposizione con deliberazione della giunta n. 7/9776 di data 12 luglio 2002, la Regione Lombardia ha approvato i criteri tecnici ai quali devono informarsi i piani di zonizzazione acustica comunale, ossia gli strumenti con cui i comuni classificano il proprio territorio in zone omogenee, determinando i valori limite di immissioni e emissioni sonore, al fine ultimo della tutela della salute umana e della qualità della vita.

Occorre precisare, preliminarmente, che "l'attività demandata all'amministrazione comunale per la classificazione acustica del proprio territorio si connota in termini ampiamente discrezionali, sia quanto alla delimitazione delle singole zone, sia quanto alla loro classificazione, specialmente in relazione all'individuazione delle classi intermedie; la zonizzazione acustica costituisce, infatti, esercizio di un vero e proprio potere pianificatorio discrezionale, avente lo scopo di migliorare, ove possibile, l'esistente, ma tenendo conto della pianificazione urbanistica, al fine di non sacrificare le consolidate aspettative di coloro che sono legittimamente insediati nel territorio; le scelte effettuate dal Comune in subiecta materia, quindi, sono espressione di discrezionalità tecnica, ancorata all'accertamento di specifici presupposti di fatto, il primo dei quali è il preuso del territorio; di guisa che, anche l'eventuale esercizio del potere discrezionale non può che essere esercitato secondo i principi di proporzionalità e ragionevolezza, i quali impongono alla P.A. di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato tenendo conto delle posizioni di interesse dei privati coinvolti (T.A.R. Milano, sez. III, 27 marzo 2018, n. 829; T.A.R. L'Aquila, sez. I, 10 luglio 2014, n. 597; T.A.R. Firenze, sez. II , 11 dicembre 2010, n. 6724; T.A.R. Venezia, sez. III, 24 gennaio 2007, n. 187). (T.A.R. Piemonte, sez. II, 20 agosto 2019, n. 956; conforme T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 2 aprile 2015, n. 477).

Tanto premesso, il Comune resistente non ha fatto, nel caso di specie, un corretto uso dei principi e dei criteri per la zonizzazione acustica così come previsti dalle richiamate disposizioni statali e regionali.

Le disposizioni pianificatorie avversate hanno perimetrato un'area che include esclusivamente industrie, attribuendo alla stessa una classificazione acustica propria delle "aree ad intensa attività umana", nella quale, secondo la definizione del citato DPCM, rientrano " le aree urbane interessate da intenso traffico veicolare, con alta densità di popolazione, con elevata presenza di attività commerciali e uffici, con presenza di attività artigianali; le aree in prossimità di strade di grande comunicazione e di linee ferroviarie; le aree portuali, le aree con limitata presenza di piccole industrie"; contestualmente ha incluso le limitrofe aree residenziali in classe III - aree di tipo misto, qualificate dalla citata tabella A, come "aree urbane interessate da traffico veicolare locale o di attraversamento, con media densità di popolazione, con presenza di attività commerciali, uffici, con limitata presenza di attività artigianali e con assenza di attività industriali; aree rurali interessate da attività che impiegano macchine operatrici".

Secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato una zona esclusivamente interessata da attività industriali e artigianali non può essere legittimamente inserita non solo in area IV, come nel caso di specie, ma nemmeno in area V in quanto ciò disattende "acriticamente le caratteristiche morfologiche dell'area interessata, quali consolidatesi nel tempo, mortificando l'affidamento di quanti abbiano legittimamente confidato in una tutela corrispondente a quell'assetto del territorio, laddove assoggetta quella zona a limiti di emissione acustica minori, pregiudicando le esigenze dei soggetti che operano nel settore industriale ove lo stesso legislatore ha consentito più elevati livelli di rumorosità in considerazione delle esigenze scaturenti dalla natura dell'attività svolta" (T.R.G.A., Trento, I, 24 ottobre 2008, n. 271; id. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 5 luglio 2011, n.1781).

Né può essere accolto, a contrario, l'argomento allegato dall'amministrazione resistente, secondo cui non vi era preesistenza di attività produttiva alla data di approvazione dello strumento urbanistico avversato; detto rilievo risulta apodittico e del tutto indimostrato. Ad esso del resto l'interveniente ha opposto che l'attività di laminazione è proseguita ininterrottamente da parte della E.B. s.p.a. fino alla fine del 2010, quando la società è stata posta in liquidazione volontaria.

Parimenti non merita favorevole apprezzamento il rilievo del comune, secondo cui la pianificazione acustica contestata risulterebbe necessitata in ragione della classificazione adottata dal limitrofo comune di Costa Volpino, al fine di evitare i cd. "salti di classe" (in ragione del divieto di contatto diretto di aree, anche appartenenti a comuni confinanti, i cui valori limite si discostino in misura superiore a 5 dB). La rilevata criticità può essere risolta infatti con una diversa perimetrazione delle aree oppure, a termini dell'articolo 2, comma 3, lettera c) della L.R. n. 13 del 2001, secondo cui "c) nel caso di aree già urbanizzate qualora a causa di preesistenti destinazioni d'uso, non sia possibile rispettare le previsioni della lettera b), in deroga a quanto in essa disposto si può prevedere il contatto diretto di aree i cui valori limite si discostino sino a 10 dB(A); in tal caso il comune, contestualmente alla classificazione acustica, adotta, ai sensi dell'art. 4, comma 1, lettera a) della L. n. 447 del 1995, un piano di risanamento acustico relativo alle aree classificate in deroga a quanto previsto alla lettera b)".

Le previsioni impugnate si pongono quindi in evidente contrasto con le richiamate normative che regolano la redazione dei piani di zonizzazione acustica, atteso che non tengono in considerazione la destinazione di fatto dell'area (preuso) né quella alla stessa impressa dallo strumento urbanistico, ma solo quella auspicata dall'amministrazione, in violazione dei criteri regionali secondo i quali "Lo scopo fondamentale della classificazione deve essere quello di rendere coerenti la destinazione urbanistica e la qualità acustica dell'ambiente. Per definire la classe acustica di una determinata area e quindi i livelli del rumore presenti o previsti per quell'area ci si deve in primo luogo basare sulla destinazione urbanistica. La classificazione viene attuata avendo come riferimento la prevalenza delle attività insediate." (articolo 4)

Vero è che il piano di zonizzazione acustica può introdurre anche previsioni finalizzate al miglioramento della qualità dei luoghi e alla tutela della salute dei cittadini. Però "un'opzione tendente ad un innalzamento dei valori di qualità del rumore rispetto alla situazione preesistente - in coerenza con le finalità della normativa di settore - deve pur sempre tenere conto della necessità di bilanciare l'interesse alla tutela dell'ambiente con quello alla tutela delle attività (produttive e non) legittimamente esistenti sul territorio comunale. In quest'ottica, la zonizzazione acustica non può non tenere conto - ancora una volta - dell'attuale destinazione d'uso delle varie porzioni di territorio e incentrarsi, al contrario, esclusivamente su quella che si prevede o si auspica le stesse possano avere nel prossimo futuro" (TAR Piemonte, Sez. I, 28 novembre 2014, n. 1910)." (T.A.R. Piemonte, sez. II, n. 956/2019 cit.).

In conclusione il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento in parte qua del piano di zonizzazione acustica del Comune di Pisogne indicato in epigrafe.

Le spese sono liquidate in dispositivo secondo soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l'effetto, annulla in parte qua il piano di zonizzazione acustica del Comune di Pisogne.

Condanna il comune resistente alla refusione delle spese di giudizio nei confronti delle altre parti, che determina nella misura di 2.500 (duemilacinquecento//00) Euro in favore di E.B. S.r.l. in liquidazione e di 1.500 (millecinquecento//00) Euro in favore di F. S.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2020 con l'intervento dei magistrati:
..omissis..