"Il piano di zonizzazione acustica, sebbene costituisca esercizio di un
potere discrezionale dell'ente comunale, deve tener conto della pianificazione
urbanistica e della destinazione di fatto dell'area (c.d. preuso), al fine di
non sacrificare le consolidate aspettative di coloro che sono legittimamente
insediati nel territorio.
Una società si rivolgeva al giudice
amministrativo per ottenere l'annullamento della delibera di un Consiglio
comunale lombardo di approvazione definitiva del Piano di governo del territorio
e dell'Allegata zonizzazione acustica. In particolare, la Società riteneva
illegittimo il provvedimento, poiché inseriva in un Classe relativa ad "aree di
intensa attività umana" una zona nel cui perimetro fossero comprese
esclusivamente attività industriali e che andava quindi coerentemente inserita
in una Classe adibita ad"aree esclusivamente industriali". Inoltre, il
ricorrente lamentava che tali provvedimenti non tenessero conto delle
preesistenti destinazioni d'uso del territorio e disattendessero, nel
bilanciamento tra i contrapposti interessi in gioco, quello alla salvaguardia
dell'attività produttiva, introducendo in modo del tutto irrazionale evidenti
ostacoli alla sua prosecuzione.
Il T.A.R. accoglie le argomentazioni
difensive, pronunciandosi come da massima. Secondo i giudici, il Comune
resistente non ha fatto, nel caso di specie, un corretto uso dei principi e dei
criteri per la zonizzazione acustica, così come previsti dalle richiamate
disposizioni statali e regionali e più sopra compendiate nella
massima."
(a cura di S. Casarrubia)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 191 del 2010, proposto da E.B.S.
S.p.a.(Ora E.B.S. S.r.l. in liquidazione), in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvano Canu, con domicilio
eletto presso lo studio dell'avvocato Silvana Serioli in Brescia, via Solferino
20/c;
contro
Comune di Pisogne, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Italo Luigi Ferrari e Francesco Fontana,
con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Brescia, via Diaz,
28;
e con l'intervento di
ad adiuvandum
Immobiliare F. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Silvano Canu, con domicilio eletto presso
lo studio dell'avvocato Silvana Serioli in Brescia, via Solferino 20/c;
per l'annullamento
della delibera del Consiglio Comunale di Pisogne 3 aprile 2009, n. 5 di
approvazione definitiva del Piano di governo del territorio e dell'allegata
zonizzazione acustica nelle parti in cui:
- modificando il precedente piano di zonizzazione acustica approvato con
Delib. n. 60 del 30 novembre 1998 ha inserito l'area di proprietà della società
ricorrente e quella latistante, entrambe occupate esclusivamente da industrie,
tra quelle appartenenti alla "Classe IV- Aree di intensa attività umana"
previste dalla tabella A allegata al D.P.C.M. 14 novembre 1997 e le aree
immediatamente a ridosso dei confini dello stabilimento tra quelle appartenenti
alla "Classe III - Aree di tipo misto";
- modificando la destinazione urbanistica di parte delle aree di proprietà
della ricorrente le ha indicate come "zone bianche" anziché inserirle, al pari
della restante area occupata dal laminatoio della ricorrente, in zona "A.1.5.
Tessuto produttivo industriale - artigianale";
- ha previsto un nuovo tratto di viabilità locale che attraverso l'attuale
via M. e la zona individuata come UP A.2.2. - Nistoi (PILS), collegherà la SP n.
55 (Via M.) a Via N. invadendo parte della proprietà della ricorrente;
- nonché, per quanto occorrer possa, di tutti gli atti e provvedimenti
presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pisogne;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2020 la dott.ssa Elena
Garbari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Fatto
Con ricorso depositato in data 27 febbraio
2010 E.B.S. s.p.a. insta per l'annullamento, in parte qua, della delibera del
Consiglio Comunale di Pisogne (BS) n. 5 del 3 aprile 2009, di approvazione
definitiva del Piano di governo del territorio e dell'allegata zonizzazione
acustica.
Espone in fatto:
- di essere da tempo attiva nel settore delle lavorazioni industriali di tipo
siderurgico condotte nello stabilimento insediato, fin dagli anni '50 del secolo
scorso, in via M., un'area industriale nel comune di Pisogne a confine con il
comune di Costa Volpino;
- che l'area di sua proprietà è stata inserita dal piano acustico approvato
con delibera del consiglio comunale n. 60 del 30 novembre 1998 in zona "V - aree
prevalentemente industriali" ai sensi della tabella A allegata al D.P.C.M. 14
novembre 1997, seppur occupata unicamente da industrie; detta previsione è stata
impugnata dalla società, unitamente ad altri atti, con ricorsi N.R.G. 574/2003 e
724/2004, successivamente dichiarati perenti;
- che le abitazioni esistenti nell'area limitrofa al laminatoio sono state
costruite solo negli anni '90 e che tale collocazione ha creato problemi di
compatibilità tra le due destinazioni;
- che in relazione al superamento, da parte dello stabilimento, dei limiti
delle emissioni acustiche accertato dalle rilevazioni fonometriche effettuate
dalla A. nel 1997, la società ha realizzato muri di contenimento e portoni
fonoassorbenti; successivamente ha effettuato ulteriori tamponamenti e ha
provveduto all'ammodernamento degli impianti al fine di contenerne le emissioni
sonore, eseguendo un vero e proprio piano di risanamento acustico e sostenendo
tutti gli oneri di tali interventi;
- che ingiustificatamente il piano di zonizzazione acustica approvato con il
PGT del 2009, oggetto dell'odierno giudizio, ha ulteriormente aggravato le
previgenti disposizioni, inserendo l'area della società ricorrente e quella
latistante, entrambe occupate esclusivamente da industrie, tra quelle
appartenenti alla "Classe IV- Aree di intensa attività umana", cui corrispondono
limiti di emissioni sonore (60 dB diurni e 50 dB notturni) incompatibili con la
prosecuzione dell'attività industriale, e le aree residenziali immediatamente a
ridosso dei confini dello stabilimento tra quelle appartenenti alla "Classe III
- Aree di tipo misto";
- sotto il profilo urbanistico l'atto di pianificazione prevede un nuovo
tratto di viabilità locale il cui tracciato ricade in parte all'interno della
proprietà della ricorrente; inoltre esclude dalla zona A.1.5. "Tessuto
produttivo industriale - artigianale" una porzione dell'area produttiva, ove
sono ubicate attrezzature ed uffici, collocandola in zona bianca, priva di
qualsiasi regolamentazione urbanistico-edilizia.
Il gravame è affidato a sei motivi in diritto. I primi quattro sono diretti a
censurare la zonizzazione acustica delle aree di cui è questione; l'esponente ne
deduce l'illegittimità per violazione delle norme di legge e regolamentari in
materia (L. n. 447 del 1995, D.P.C.M. 14 novembre 1997, L.R. n. 13 del 2001;
Delib.G.R. n. 7/9776 del 2002), in quanto la stessa:
1. inserisce in classe "IV - Aree di intensa attività umana" una zona nel cui
perimetro sono comprese esclusivamente attività industriali e che andrebbe
quindi coerentemente inserita in "classe VI - aree esclusivamente
industriali";
2. non tiene in alcun conto le preesistenti destinazioni d'uso del territorio
né quelle impresse dal PGT e non opera il necessario coordinamento tra la
pianificazione urbanistica e quella acustica. All'area in questione -infatti- è
da sempre riconosciuta una destinazione industriale, anche per ragioni
logistiche, dato che è collocata a ridosso della ferrovia e della SP 55, che
collega la statale n. 42 del Tonale e della Mendola e la statale 510 della
Sebina Occidentale;
3. ha del tutto disatteso, nel bilanciamento tra i contrapposti interessi in
gioco, quello alla salvaguardia dell'attività produttiva, introducendo in modo
del tutto irrazionale evidenti ostacoli alla sua prosecuzione. L'amministrazione
comunale non solo non ha perimetrato e classificato correttamente le singole
aree, ma nemmeno ha previsto di mettere in campo azioni di compatibilizzazione
tra i diversi tipi di insediamento, scaricando interamente sui privati i costi
per la realizzazione degli obiettivi di qualità ambientale perseguiti;
4. è del tutto priva di motivazione, laddove la modifica della
classificazione acustica, date le sue rilevanti conseguenze sulle attività e gli
insediamenti in essere, può essere effettuata - a termini della Delib.G.R. n.
7/9776 del 2002 - solo per rilevanti motivi, che necessitano di essere
esplicitati dall'amministrazione.
I motivi 5 e 6 sono diretti a censurare le già citate previsioni di natura
urbanistica recate dall'impugnato PGT, denunciandone l'illegittimità per eccesso
di potere in ragione della loro illogicità ed irrazionalità e del mancato
contemperamento degli interessi pubblici con quelli privati.
L'intimata amministrazione comunale si è costituita in giudizio chiedendo la
reiezione del ricorso. In particolare, a confutazione delle censure sollevate
dalla ricorrente, ha dedotto:
- che lo stabilimento di Pisogne è rimasto a lungo inattivo nel corso degli
anni '90, per essere poi riattivato nel 1997, con gravi disagi per la
popolazione residente nell'area limitrofa;
- che il sindaco ha conseguentemente adottato una serie di ordinanze per
ingiungere all'esponente la presentazione di un progetto di valutazione di
impatto acustico, nonché la realizzazione delle opere necessarie per assicurare
il contenimento dei rumori prodotti dalle lavorazioni entro i parametri
stabiliti dalla legge e dal piano di zonizzazione acustica, arrivando fino a
sospendere le attività produttive del laminatoio nella fascia oraria
notturna;
- che alla data di approvazione del piano non vi era un "preuso" dell'area a
fini produttivi, perché l'attività è cessata nel 2005;
- che l'attribuzione di una classe acustica superiore alle aree in questione
risulterebbe incompatibile con la corrispondente disciplina del limitrofo Comune
di Costa Volpino, che ha attribuito alle aree confinanti al compendio una
classificazione III, in considerazione del principio per cui "nella
classificazione acustica è vietato prevedere il contatto diretto di aree, anche
appartenenti a comuni confinanti, i cui valori limite si discostano in valori
limite di 5 dB" (articolo 2, comma 3, della L.R. n. 13 del 2001).
In data 6 dicembre 2017 ha depositato atto di intervento ad adiuvandum
l'Immobiliare F. S.r.l., subentrata nelle more del giudizio nella proprietà
delle aree e del fabbricato di cui è questione; la società ha fatto proprie le
censure mosse dalla ricorrente.
All'udienza pubblica del 5 febbraio 2020 la causa è stata trattenuta in
decisione.
Diritto
In via preliminare deve essere
dichiarata l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse
limitatamente ai motivi 5 e 6, relativi alle previsioni di carattere urbanistico
impugnate dalla società ricorrente, in ragione dell'intervenuta approvazione,
con deliberazione del Consiglio comunale n. 13 del 22 maggio 2014, della
variante generale al PGT di Pisogne, che le ha sostituite. Il venir meno
dell'interesse alla decisione è stato confermato dalla stessa parte ricorrente
all'udienza pubblica di discussione del ricorso.
Con riferimento alle restanti prescrizioni avversate il ricorso è fondato e
deve essere accolto.
L'inquinamento acustico, materia a legislazione concorrente tra Stato e
Regioni, è regolato dalla legge quadro (L. n. 447 del 26 ottobre 1995) e dalle
normative attuative regionali.
L'articolo 4 della L. n. 447 del 1995 stabilisce i principi fondamentali,
prevedendo che le regioni, con legge, definiscano "i criteri in base ai quali i
comuni, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, lettera a) , tenendo conto delle
preesistenti destinazioni d'uso del territorio ed indicando altresì aree da
destinarsi a spettacolo a carattere temporaneo, ovvero mobile, ovvero all'aperto
procedono alla classificazione del proprio territorio nelle zone previste dalle
vigenti disposizioni per l'applicazione dei valori di qualità di cui
all'articolo 2, comma 1, lettera h) , (...)", mentre la definizione delle sei
classi acustiche, nonché dei valori limite di immissioni e emissioni ad esse
associati, sono stabiliti dal D.P.C.M. 14 novembre 1997, recante "Determinazione
dei valori limite delle sorgenti sonore".
La disciplina attuativa per la Regione Lombardia è recata dalla L.R. 10
agosto 2001, n. 13 che, all'articolo 2, comma 3, demanda alla Giunta regionale
la definizione dei criteri tecnici di dettaglio per la redazione della
classificazione acustica del territorio comunale tenendo conto che:
"a) la classificazione acustica deve essere predisposta sulla base delle
destinazioni d'uso del territorio, sia quelle esistenti che quelle previste
negli strumenti di pianificazione urbanistica;
b) nella classificazione acustica è vietato prevedere il contatto diretto di
aree, anche appartenenti a comuni confinanti i cui valori limite si discostino
in misura superiore a 5 dB(A);
c) nel caso di aree già urbanizzate qualora a causa di preesistenti
destinazioni d'uso, non sia possibile rispettare le previsioni della lettera b),
in deroga a quanto in essa disposto si può prevedere il contatto diretto di aree
i cui valori limite si discostino sino a 10 dB(A); in tal caso il comune,
contestualmente alla classificazione acustica, adotta, ai sensi dell'art. 4,
comma 1, lettera a) della L. n. 447 del 1995, un piano di risanamento acustico
relativo alle aree classificate in deroga a quanto previsto alla lettera b)
(...)".
In attuazione di tale disposizione con deliberazione della giunta n. 7/9776
di data 12 luglio 2002, la Regione Lombardia ha approvato i criteri tecnici ai
quali devono informarsi i piani di zonizzazione acustica comunale, ossia gli
strumenti con cui i comuni classificano il proprio territorio in zone omogenee,
determinando i valori limite di immissioni e emissioni sonore, al fine ultimo
della tutela della salute umana e della qualità della vita.
Occorre precisare, preliminarmente, che "l'attività demandata
all'amministrazione comunale per la classificazione acustica del proprio
territorio si connota in termini ampiamente discrezionali, sia quanto alla
delimitazione delle singole zone, sia quanto alla loro classificazione,
specialmente in relazione all'individuazione delle classi intermedie; la
zonizzazione acustica costituisce, infatti, esercizio di un vero e proprio
potere pianificatorio discrezionale, avente lo scopo di migliorare, ove
possibile, l'esistente, ma tenendo conto della pianificazione urbanistica, al
fine di non sacrificare le consolidate aspettative di coloro che sono
legittimamente insediati nel territorio; le scelte effettuate dal Comune in
subiecta materia, quindi, sono espressione di discrezionalità tecnica, ancorata
all'accertamento di specifici presupposti di fatto, il primo dei quali è il
preuso del territorio; di guisa che, anche l'eventuale esercizio del potere
discrezionale non può che essere esercitato secondo i principi di
proporzionalità e ragionevolezza, i quali impongono alla P.A. di adottare un
provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo
scopo prefissato tenendo conto delle posizioni di interesse dei privati
coinvolti (T.A.R. Milano, sez. III, 27 marzo 2018, n. 829; T.A.R. L'Aquila, sez.
I, 10 luglio 2014, n. 597; T.A.R. Firenze, sez. II , 11 dicembre 2010, n. 6724;
T.A.R. Venezia, sez. III, 24 gennaio 2007, n. 187). (T.A.R. Piemonte, sez. II,
20 agosto 2019, n. 956; conforme T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 2 aprile
2015, n. 477).
Tanto premesso, il Comune resistente non ha fatto, nel caso di specie, un
corretto uso dei principi e dei criteri per la zonizzazione acustica così come
previsti dalle richiamate disposizioni statali e regionali.
Le disposizioni pianificatorie avversate hanno perimetrato un'area che
include esclusivamente industrie, attribuendo alla stessa una classificazione
acustica propria delle "aree ad intensa attività umana", nella quale, secondo la
definizione del citato DPCM, rientrano " le aree urbane interessate da intenso
traffico veicolare, con alta densità di popolazione, con elevata presenza di
attività commerciali e uffici, con presenza di attività artigianali; le aree in
prossimità di strade di grande comunicazione e di linee ferroviarie; le aree
portuali, le aree con limitata presenza di piccole industrie"; contestualmente
ha incluso le limitrofe aree residenziali in classe III - aree di tipo misto,
qualificate dalla citata tabella A, come "aree urbane interessate da traffico
veicolare locale o di attraversamento, con media densità di popolazione, con
presenza di attività commerciali, uffici, con limitata presenza di attività
artigianali e con assenza di attività industriali; aree rurali interessate da
attività che impiegano macchine operatrici".
Secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato una zona esclusivamente
interessata da attività industriali e artigianali non può essere legittimamente
inserita non solo in area IV, come nel caso di specie, ma nemmeno in area V in
quanto ciò disattende "acriticamente le caratteristiche morfologiche dell'area
interessata, quali consolidatesi nel tempo, mortificando l'affidamento di quanti
abbiano legittimamente confidato in una tutela corrispondente a quell'assetto
del territorio, laddove assoggetta quella zona a limiti di emissione acustica
minori, pregiudicando le esigenze dei soggetti che operano nel settore
industriale ove lo stesso legislatore ha consentito più elevati livelli di
rumorosità in considerazione delle esigenze scaturenti dalla natura
dell'attività svolta" (T.R.G.A., Trento, I, 24 ottobre 2008, n. 271; id. T.A.R.
Lombardia, Milano, sez. IV, 5 luglio 2011, n.1781).
Né può essere accolto, a contrario, l'argomento allegato dall'amministrazione
resistente, secondo cui non vi era preesistenza di attività produttiva alla data
di approvazione dello strumento urbanistico avversato; detto rilievo risulta
apodittico e del tutto indimostrato. Ad esso del resto l'interveniente ha
opposto che l'attività di laminazione è proseguita ininterrottamente da parte
della E.B. s.p.a. fino alla fine del 2010, quando la società è stata posta in
liquidazione volontaria.
Parimenti non merita favorevole apprezzamento il rilievo del comune, secondo
cui la pianificazione acustica contestata risulterebbe necessitata in ragione
della classificazione adottata dal limitrofo comune di Costa Volpino, al fine di
evitare i cd. "salti di classe" (in ragione del divieto di contatto diretto di
aree, anche appartenenti a comuni confinanti, i cui valori limite si discostino
in misura superiore a 5 dB). La rilevata criticità può essere risolta infatti
con una diversa perimetrazione delle aree oppure, a termini dell'articolo 2,
comma 3, lettera c) della L.R. n. 13 del 2001, secondo cui "c) nel caso di aree
già urbanizzate qualora a causa di preesistenti destinazioni d'uso, non sia
possibile rispettare le previsioni della lettera b), in deroga a quanto in essa
disposto si può prevedere il contatto diretto di aree i cui valori limite si
discostino sino a 10 dB(A); in tal caso il comune, contestualmente alla
classificazione acustica, adotta, ai sensi dell'art. 4, comma 1, lettera a)
della L. n. 447 del 1995, un piano di risanamento acustico relativo alle aree
classificate in deroga a quanto previsto alla lettera b)".
Le previsioni impugnate si pongono quindi in evidente contrasto con le
richiamate normative che regolano la redazione dei piani di zonizzazione
acustica, atteso che non tengono in considerazione la destinazione di fatto
dell'area (preuso) né quella alla stessa impressa dallo strumento urbanistico,
ma solo quella auspicata dall'amministrazione, in violazione dei criteri
regionali secondo i quali "Lo scopo fondamentale della classificazione deve
essere quello di rendere coerenti la destinazione urbanistica e la qualità
acustica dell'ambiente. Per definire la classe acustica di una determinata area
e quindi i livelli del rumore presenti o previsti per quell'area ci si deve in
primo luogo basare sulla destinazione urbanistica. La classificazione viene
attuata avendo come riferimento la prevalenza delle attività insediate."
(articolo 4)
Vero è che il piano di zonizzazione acustica può introdurre anche previsioni
finalizzate al miglioramento della qualità dei luoghi e alla tutela della salute
dei cittadini. Però "un'opzione tendente ad un innalzamento dei valori di
qualità del rumore rispetto alla situazione preesistente - in coerenza con le
finalità della normativa di settore - deve pur sempre tenere conto della
necessità di bilanciare l'interesse alla tutela dell'ambiente con quello alla
tutela delle attività (produttive e non) legittimamente esistenti sul territorio
comunale. In quest'ottica, la zonizzazione acustica non può non tenere conto -
ancora una volta - dell'attuale destinazione d'uso delle varie porzioni di
territorio e incentrarsi, al contrario, esclusivamente su quella che si prevede
o si auspica le stesse possano avere nel prossimo futuro" (TAR Piemonte, Sez. I,
28 novembre 2014, n. 1910)." (T.A.R. Piemonte, sez. II, n. 956/2019 cit.).
In conclusione il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente
annullamento in parte qua del piano di zonizzazione acustica del Comune di
Pisogne indicato in epigrafe.
Le spese sono liquidate in dispositivo secondo soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di
Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe,
lo accoglie e, per l'effetto, annulla in parte qua il piano di zonizzazione
acustica del Comune di Pisogne.
Condanna il comune resistente alla refusione delle spese di giudizio nei
confronti delle altre parti, che determina nella misura di 2.500
(duemilacinquecento//00) Euro in favore di E.B. S.r.l. in liquidazione e di
1.500 (millecinquecento//00) Euro in favore di F. S.r.l.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2020
con l'intervento dei magistrati:
..omissis..