Safety Expo 2019

Danno da ritardo della P.A.: è necessario dimostrare l’esito favorevole del procedimento
T.A.R. Campania Salerno Sez. I, Sent., 28-05-2019, n. 893

Data: 28/05/2019
Numero: 893

"Il mero ritardo nell'adozione del provvedimento amministrativo non giustifica, di per sé, il riconoscimento di un danno risarcibile, dovendosi dimostrare che il bene della vita richiesto sarebbe effettivamente spettato all'istante ove il procedimento si fosse concluso entro i termini previsti dalla legge.
Una società agisce per l'accertamento dell'illegittimità dell'inerzia della Regione Campania sull'istanza volta ad ottenere il rilascio dell'autorizzazione unica per la realizzazione di impianti eolici e chiede, altresì, il risarcimento del danno da ritardo, lamentando:
1) il decorso del termine di 90 giorni dalla convocazione della conferenza dei servizi ex art. 14-ter, comma 3, l. n. 241/90 e art.12, comma 4 della l. n. 387/20031;
2) il decorso del termine di 180 giorni dalla data di presentazione del progetto, per l'adozione del provvedimento conclusivo del procedimento.
La Regione si difende, eccependo la mancanza di prova in ordine alla colpa dell'Amministrazione stessa e al verificarsi di un danno effettivo, e deposita la sopravvenuta comunicazione di diniego dell'autorizzazione.
Il Tar rigetta il ricorso, pronunciandosi come da massima e affermando che "il risarcimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non può essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita e deve essere subordinato, tra l'altro, anche alla dimostrazione che l'aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole". Pertanto, concludono i giudici, "poiché nel caso di specie, l'istanza è stata respinta, - la ricorrente - non avrebbe ottenuto, in ogni caso, il bene della vita cui aspirava"."
(a cura di S. Casarrubia)

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 437 del 2013, proposto da

B.D.R., rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Cecere, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Arce,122;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege in Salerno, corso Vittorio Emanuele n.58;

Ministero della Difesa Direzione Generale delle Pensioni Militari non costituito in giudizio;

per l'annullamento

decreto n. 3282/2012 con cui il ministero della difesa direzione generale della previdenza militare della leva e del collocamento al lavoro dei volontari congedati ii reparto, 7 divisione, 4 sezione ha respinto le istanze del ricorrente volte ad ottenere il riconoscimento della causa di servizio ed il correlato beneficio dell'equo indennizzo

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 15 maggio 2019 il dott. Fabio Maffei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Fatto e Diritto
1.- Il ricorrente, Primo Maresciallo dell'Esercito, con mansioni di autista, attualmente in servizio presso la Caserma "Guide" di Salerno, ha impugnato il Decreto in epigrafe indicato con cui, sulla base del parere reso dal Comitato di Verifica per le Cause di Servizio, è stata negata la dipendenza da causa di servizio delle patologie diagnosticategli quali "bronchite cronica ostruttiva; sinusite cronica; gastroduodenite con dispepsia".

A tal fine denuncia eccesso di potere, travisamento dei fatti, erronea valutazione medico-legale, insufficienza, difetto e contraddittorietà della motivazione, violazione e falsa applicazione dell'art. 3 L. n. 241 del 1990 e dell'art. 10 bis L. n. 241 del 1990.

Sostiene, in particolare, che il Ministero avrebbe acriticamente recepito il parere del Comitato di Verifica e che il giudizio medico-legale espresso nei suoi confronti sarebbe stato apodittico, incentrato sulla riconduzione delle patologie all'età ovvero a fattori costituzionali del ricorrente, obliterando totalmente i fatti di servizio dettagliatamente narrati.

L'Amministrazione intimata si è costituita in giudizio per resistere a mezzo dell'Avvocatura distrettuale dello Stato.

All'udienza pubblica del 15 maggio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito esposte.

2.1. Va rilevato che il parere del Comitato di Verifica - di natura complessa sia per la composizione dell'organo (essendo presenti nel Comitato soggetti con professionalità mediche, giuridiche ed amministrative), sia per la più completa istruttoria esperita, - non limitata soltanto agli aspetti medico-legali, come tale assorbente i diversi pareri resi dagli organi intervenuti nel procedimento (cfr. C.d.S., Sez. III, 30 luglio 2013, n. 4024) - è obbligatorio e vincolante per l'Amministrazione (ex art. 14 D.P.R. n. 461 del 2001).

Ne deriva che l'Amministrazione può ben rinviare ad esso "per relationem e, solo ove ritenga di non poterlo fare, certamente per ragioni non di tipo tecnico, può chiedere un ulteriore parere. Nessuna particolare motivazione deve, viceversa, assicurare il provvedimento, laddove essa aderisca a tale parere (TAR Campania, Napoli, sez. VI, 28 marzo 2017, n. 1706; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 4 settembre 2017, n. 1431).

Va poi osservato che "i giudizi sulla dipendenza da causa di servizio delle infermità denunciate dal pubblico dipendente, in quanto espressione di un giudizio medico-legale basato su nozioni scientifiche e su dati di esperienza propri della disciplina applicata, si caratterizzano per una amplissima discrezionalità tecnica. Tale circostanza limita, pertanto, il sindacato del giudice amministrativo alle ipotesi di palese incongruità e irrazionalità o di manifesto travisamento dei fatti, esulando invece da detto sindacato il controllo sull'intrinseca fondatezza tecnico-clinica del parere medico-legale espresso dal comitato di Verifica per le Cause di Servizio" (T.A.R. Campania, Napoli, 28 marzo 2017, n. 1706).

Per tali motivi, le conclusioni raggiunte dal Comitato di Verifica per le Cause di Servizio, "immuni da vizi logici o metodologici, che (soli) potrebbero consentire un sindacato sull'esercizio della discrezionalità tecnica, non possono essere inficiate dalla diversa ricostruzione contenuta in atti di parte o da una richiesta di esercizio, da parte del giudice, di poteri istruttori" (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 26 settembre 2012, n. 3944; più recentemente, T.A.R. Puglia, Lecce, 12 febbraio 2018, n. 215, in tema di sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica nella materia de qua, ammissibile solo per erroneità dei presupposti di fatto o incoerenza dell'operazione valutativa).

Ebbene, al fine di giungere al riconoscimento medico legale del nesso tra malattia ed occasione di servizio, occorre dimostrare l'eccezionalità seriale dei compiti svolti rispetto agli ordinari compiti tipici dell'impiego e la loro relazione, anche concausale, con l'insorta infermità. Ed, infatti, "nella nozione di causa efficiente e determinante di servizio possono farsi rientrare soltanto fatti ed eventi eccedenti le ordinarie condizioni di lavoro, gravosi per intensità e durata, con esclusione, quindi, delle circostanze e condizioni del tutto generiche, quali inevitabili disagi, fatiche e momenti di stress, che costituiscono fattore di rischio ordinario in relazione alla singola tipologia di prestazione lavorativa" (T.A.R. Puglia, Lecce, II sez., 31 gennaio 2012, n. 208). Sicché, la semplice descrizione, ad opera del ricorrente, dei compiti svolti, sia pure impegnativi, e l'indicazione dei disagi sopportati durante il normale espletamento del servizio non possono portare a concludere che straordinari fattori di rischio abbiano certamente inciso sul suo stato di salute (in tal senso, T.A.R. Puglia, Lecce, 3 gennaio 2013, n. 4).

2.2.- Tanto premesso in termini generali, si deve osservare come, in relazione al caso di specie, il parere del Comitato si esprima congruamente con riguardo sia alle patologie del ricorrente, sia alla non dipendenza della stessa da una causa di servizio.

Appurato dunque che il giudice amministrativo non può sindacare il merito della valutazione riservata al C.V.C.S. e tanto meno può sostituire la propria valutazione a quella del predetto comitato (Cons. Stato, IV, 23 marzo 2010, n. 1702 e 16 ottobre 2009, n. 6352) essendogli esclusivamente consentito censurare la valutazione sul piano della carenza della motivazione ovvero del difetto d'istruttoria nonché dell'irragionevolezza, osserva il Collegio che, nella specie, il giudizio dato dal C.V.C.S. appare in primo luogo adeguatamente motivato.

Il Comitato ha, invero, chiarito che la dipendenza da causa di servizio delle lamentate infermità deve essere esclusa in quanto, in estrema sintesi, l'origine della patologia è da ricondurre - secondo la miglior scienza ed esperienza - a fattori personali o esterni, indipendenti dalla situazione lavorativa.

La motivazione addotta rende, pertanto, chiara la ragione del diniego, che evidenzia altresì come nessun ruolo può aver rivestito il servizio prestato, tenuto anche conto delle modalità di svolgimento e dei disagi descritti.

Ne consegue che anche il provvedimento conclusivo del procedimento si profila assistito da congrua motivazione, nella specie effettuata per relationem al parere del C.V.C.S.

Né il giudizio formulato si presta a critica in punto di irragionevolezza o di erroneità e conseguente eccesso di potere, in quanto le giustificazioni addotte non risultano smentite dallo stato della scienza medica.

Per le stesse ragioni non può tenersi conto della documentazione medica allegata dal ricorrente che, pur affermando la possibile dipendenza delle patologie riscontrate dallo stress dovuto all'attività lavorativa e dai compiti in concreto svolti, non contesta in alcun punto il fulcro motivazionale della valutazione tecnico discrezionale del C.V.C.S., tale da escluderne la compatibilità con lo stato della scienza medica in ordine alle cause delle patologie.

Neppure possono al riguardo valorizzarsi le considerazioni svolte dal ricorrente, le quali, per la carenza di principi di prova volti ad attestare l'eccezionale o comunque la particolare gravosità del servizio prestato, si profilano inidonee a sovvertire quanto acclarato dal C.V.C.S

Non è emerso, infatti, in che misura le prestazioni cui è stato adibito il dipendente possano ritenersi eccedenti il normale svolgimento delle mansioni proprie del servizio stesso o abbiano comportato una sovraesposizione a fattori determinanti stati di elevato stress lavorativo.

Il ricorrente, infatti, non ha dedotto profili di inattendibilità e/o manifesta irragionevolezza/illogicità degli atti impugnati, limitandosi, in buona sostanza, a voler sovrapporre il proprio giudizio a quello dell'organo tecnico, come tale sicuramente insufficiente a soddisfare lo specifico onere probatorio che, secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, incombe in materia sul dipendente, il quale deve "fornire la prova non solo di essere stato sottoposto a lavori particolarmente stressanti e protratti per lungo tempo, ma anche che questi lavori abbiano carattere particolarmente gravoso, eccezionale ed esorbitante rispetto agli ordinari compiti di istituto e che pertanto, come tali, siano idonei ad incidere in maniera determinante sul manifestarsi dell'infermità quanto meno sul piano causale" (T.A.R. Lazio, Roma, I, 21 ottobre 2016, n. 10487).

Nel caso di specie, il ricorrente ha descritto i normali compiti svolti da un militare nell'ambito sia delle sue ordinarie mansioni lavorative, sia delle mansioni svolte allorquando ha prestato servizio in missione in Stati esteri, sottoponendosi, onde parteciparvi, alla specifica selezione predisposta dall'amministrazione e ricevendo riposi e benefici compensativi (vedi relazione istruttoria depositata in atti).

Le considerazioni medico-legali prodotte dal ricorrente non risultano, per contro, risultano significative, poiché articolanti una serie di considerazioni sull'eziologia delle patologie diagnosticate tali da non superare quella "sfera di 'opinabilità' tipica degli apprezzamenti tecnico - discrezionali; sfera contraddistinta dal fatto che, ove non emerga l'erroneità dei presupposti di fatto o l'incoerenza dell'operazione valutativa, al giudice è precluso sovrapporre il proprio convincimento a quello espresso dall'organo amministrativo (T.A.R. Emilia Romagna Bologna, I, 10 luglio 2013, n. 525; T.A.R. Puglia, Lecce, II, 12 febbraio 2018, n. 215; Consiglio di Stato sez. IV , , 20/09/2018, n. 5477).

Le articolate censure, in definitiva, non hanno comprovato profili di illogicità, evidenti incongruenze o travisamento dei fatti da parte della commissione, essendo, come detto, sostanzialmente volte a sostituire il giudizio tecnico impugnato con le diverse e favorevoli conclusioni, il che condurrebbe ad un'inammissibile ingerenza in un ambito di discrezionalità riservato all'amministrazione procedente. (cfr. Cons. St., III, 15.3.2012, n. 1462; cfr. C.G.A., 12 marzo 2013, n. 333; Consiglio di Stato, IV, 7 luglio 2008, n. 3380; T.A.R. Lazio, Roma, 14 febbraio 2012, n. 1494; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 15 dicembre 2005, n. 1028).

Il Collegio, inoltre, osserva ancora che, anche a voler attribuire rilievo alle condizioni climatiche ed ambientali nonché alle mansioni specifiche espletate dal ricorrente, è da rilevarsi che, per giurisprudenza costante, ai fini del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, è necessaria la prova dell'espletamento di attività lavorativa particolarmente stressante e logorante protrattasi per lungo tempo.

Le mere asserzioni contenute in ricorso in merito alle modalità concrete di espletamento del servizio non sono idonee a sovvertire le puntuali valutazioni che hanno indotto il Comitato di verifica a denegare la sussistenza della dipendenza da causa di servizio della predetta patologia. Deve altresì ribadirsi che un certo coefficiente di stress e di disagio della condizione lavorativa non possono che ritenersi necessariamente immanenti al disimpegno di mansioni in ambito militare, costituendo un aspetto caratterizzante della detta attività, in particolare per quel che concerne le numerose e complesse attribuzioni istituzionali dei militari impegnati in missioni all'estero.

Non è sufficiente, pertanto, al fine di comprovare che il fatto di servizio sia stato concausa efficiente, che l'infermità si sia verificata in connessione cronologica con l'orario di lavoro oppure topografica ossia in ambiente di lavoro. L'attività di servizio deve piuttosto assumere connotati eccezionali ed in un certo senso sovrastanti rispetto ad ogni altro antecedente causale facente parte dell'esistenza del soggetto. Ciò vuol dire che solo i fatti di servizio connotati da eccezionalità e non volontariamente assunti vanno presi in considerazione, potendo essere decifrati alla stregua di cause o concause determinanti ai fini della insorgenza delle patologie lamentate dal ricorrente.

Non possono, viceversa, essere valorizzati i compiti, le mansioni e le attività svolte dal ricorrente durante il suo percorso di lavoro, poiché si tratta, con ogni evidenza, di mansioni esattamente e normalmente riconducibili all'attività di servizio di un appartenente alle Forze Armate, specie se addetto a compiti operativi di controllo e di vigilanza nell'ambito di missioni internazionali.

Con riguardo a tali attività, ad avviso del Collegio, non è sufficiente affermare che l'attività di servizio sia stata caratterizzata dalla sottoposizione a disagi, fattori stressogeni e sforzi fisici anche prolungati posto che si tratta di un dato che accomuna la prestazione lavorativa di un numero rilevantissimo di soggetti per i quali, com'è noto, è richiesto il possesso di requisiti psico-fisici più elevati rispetto alla media della popolazione lavorativa. Se è così, anche uno sforzo prolungato nel tempo può costituire oggetto di una prestazione di lavoro esigibile in concreto senza potersi innalzare a dignità di causa o concausa rilevante ai fini dell'equo indennizzo. Neppure possono al riguardo valorizzarsi le considerazioni svolte dal ricorrente, le quali, per la loro genericità, ovvero per la totale carenza di principi di prova volti ad attestare l'eccezionale o comunque particolare la gravosità del servizio prestato, si profilano inidonee a sovvertire quanto acclarato dal Comitato di verifica.

Non è emerso quindi in che misura e in quali circostanze concrete, oggettivamente riscontrabili ed identificabili, le prestazioni cui è stato adibito il ricorrente possano considerarsi eccedenti il normale svolgimento delle mansioni proprie del servizio stesso, o abbiano comportato una sovraesposizione a fattori comportanti stati di elevata tensione ansiogena e stress emotivo rapportati anche alla tipologia di missione il cui svolgimento è stato volontariamente assunto.

Ne consegue che il giudizio formulato nell'impugnato si sottrae al sindacato di legittimità, non risultando esso né immotivato, né palesemente irrazionale, né, infine, frutto di un manifesto travisamento dei fatti (v. Cons. St., IV, 14 dicembre 2004, n. 8067; da ultimo, Cons. St., IV, 20 gennaio 2006, n. 141 ).

Sul piano prettamente procedimentale, alcuna censura può essere mossa alla condotta dell'amministrazione, aderendo il Collegio, al consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale "Non si applica il disposto dell'art. 10 bis, L. n. 241 del 1990 con riferimento al procedimento per il riconoscimento dell'equo indennizzo per infermità dipendenti da causa di servizio, essendo detto procedimento disciplinato analiticamente dal D.P.R. n. 461 del 2001, per cui la disciplina speciale prevale su quella generale dettata dalla legge sul procedimento, ma anche perché l'ultimo periodo del medesimo art. 10 bis L. n. 241 del 1990 che disciplina l'invocato preavviso di rigetto statuisce che tale istituto non si applica ai "procedimenti in materia previdenziale e assistenziale", dunque anche ai procedimenti volti a conseguire il riconoscimento dell'equo indennizzo per infermità dipendenti da causa di servizio. Inoltre, nei procedimenti in questione, il parere del Comitato di Verifica, come sancito dal D.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, oltre ad essere obbligatorio, è vincolante per l'Amministrazione procedente, sicché quest'ultima non è tenuta alla comunicazione del preavviso di rigetto, ai sensi dell'art. 10 bis della L. n. 241 del 1990, in quanto l'eventuale partecipazione procedimentale dell'interessato non potrebbe produrre effetti sul contenuto dispositivo del provvedimento impugnato, dato che l'Amministrazione procedente non può non conformarsi al predetto parere. (T.A.R. Roma (Lazio) sez. I, 15 novembre 2016 n. 11320; sez. I, 06 febbraio 2017 n. 1903; Consiglio di Stato (sez. II, 29 aprile 2015 n. 748).

Il ricorso va, in definitiva, respinto.

Data la particolarità della materia, le spese possono essere eccezionalmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,lo respinge;

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2019 con l'intervento dei magistrati:

..omissis..